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公平的市场环境更重要

傅蔚冈

上海金融与法律研究院研究员

中共十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》公布之后，有关国有企业改革的内容颇受公众关注，尤其是有关国有企业的混合所有制内容更是得到一致好评。近段时间以来，无论是央企还是地方国企，都已经开始“混合所有制”的实践。

2014年2月19日，超大型央企中石化宣布，将在油品销售业务板块引入社会和民营资本参股，持股比例由市场决定。全国两会期间，中石化董事长傅成玉表示，民营资本参股中石化没有所谓的比例限制。近段时间，盛传阿里巴巴有意入股中石化销售公司，中石化官方微博也于3月17日回应：“无论是民营资本，还是社会资本，小石头张开双臂欢迎每一位有诚意、有实力的电商等各类小伙伴一起‘卖油’，开发这个板块的潜力。”这具有标杆性的示范意义。

为什么是混合所有制

什么是混合所有制？按照《决定》的表述，就是“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合”。换句话说，就是在一个公司（企业）里，股东来源多样化，除了国有资本外，还可以引入非国有资本。

其实，“混合所有制”并不是新概念，在1997年的中共十五大报告中就已经被提出：“公有制经济不仅包括国有经济和集体经济，还包括混合所有制经济中的国有成分和集体成分。”为什么公有制中会出现混合所有制经济？一个很重要的原因就是随着中国资本市场的建立，很多国有企业通过股票市场筹集了资金，变成了公众公司。在2002年的中共十六大报告中，对混合所有制做了更为详细的论述：“除极少数必须由国家独资经营的企业外，积极推行股份制，发展混合所有制经济。”十八届三中全会《决定》对混合所有制的论述之所以比以往更引起关注，很重要的一点就是把混合所有制看成是“基本经济制度的重要实现形式，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展”，同时“允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体”。而在相当长一段时间内，国有企业的员工持股都不被支持。

为什么在国有企业股份制改造之后要大力引进混合所有制？在我看来，大概有以下几个原因：第一，推进混合所有制可以大幅度降低持股成本。我们不妨以中国工商银行为例，目前，工商银行的股东中央汇金投资有限责任公司和中华人民共和国财政部分别以35.40%和35.20%的股份位居第一、第二大股东位置，超过70%的国有股份确保了该公司的国有成色。不过，单从控股成本计算，这并不是一笔非常划算的买卖。

银行有一个资本充足率要求，按照《商业银行法》的规定，银行的资本充足率不得低于8%，贷款余额与存款余额的比例不得超过75%，流动性资产余额与流动性负债余额的比例不得低于25%。这意味着假设国有股东要保证51%控股，那么每年必须保证至少1.2倍于银行资产的注资，这是一个非常庞大的数字，尤其是对工、农、中、建、交五大国有银行而言。如果银行的规模越来越大，大股东可能就会不堪重负，就如中投公司副总经理谢平说的“成本会高到所有的分红将来都拿去注资也不一定够”。尽管绝大多数的国有企业不是银行，没有资本充足率的要求，但目前很多国有企业动辄超过70%的国家法人股，持股成本也高得惊人，这笔资金本来可以用在更需要的领域。

第二，混合所有制可以改进企业法人治理结构。尽管目前绝大多数的国有企业已经通过股份制改造，也在证券交易所上市，但必须指出的是，由于这些企业的国有股东在企业里占据着主导地位，企业的治理结构并未得到明显改善。以中国石油天然气股份有限公司为例，国有企业中国石油集团以86.3473%的股份保证了国家的绝对控制权，但是，大股东的股份实在过于庞大，这使得其他小股东根本没有机会对这家公司的治理提出反对意见。即便是小股东提出反对意见，也无法在股东大会上通过。

为什么中石油在过去一段时间里出现了高管利益输送？国有股一家独大是一个重要原因。因为内部人控制存在着各种利益输送而侵害了公司利益，无视小股东的利益表决机制也使得其在资本市场备受冷落：中石油的股价从2007年11月30日开盘价的48.60元跌到今天的8.10元。最直白的一句话就是：你一家独大，为什么我要陪你玩？换句话说，国有股东股权过于集中，不仅不利于改善治理机制，也无从保护小股东权益。更重要的是，巨额的持股成本会给政府带来极重的负担，最终成本只能由纳税人负担。从经验层面来看，股份分散是企业治理结构良好的必要条件，只有如此，才会有分权制衡，才会避免股东滥用权力。

第三，混合所有制可以为政府筹措财政资金。随着城市化的推进、社会保障制度的建立，现在的地方政府比以往任何时候都需要资金。在过去十几年的发展中，地方政府的公共财政主要来自经济增长带来的税收和土地存量。但是，随着经济增速放缓和中央的土地调控，地方政府的资金日益捉襟见肘。当无法获得增量资金时，盘活存量就成为一个非常重要的手段。

2011年，上海国资委以51亿元整体出售上海家化，即是跟政府理财相关。尽管交易后双方争议不断，但仅仅从投资收益来看，上海方面从这笔交易中收益很多。上海家化原来每年上缴的收益是4000万元，如果不出售，51亿元要收近130年，而在国资退出后，这笔收益可以更多地用于城市的基础设施建设。可以想象，今后类似的交易会越来越多。

混合所有制是否真能改善国有企业治理结构混合所有制当然有助于改善企业的治理结构，但是不是“一混就灵”呢？我表示怀疑。如果混合所有制真的那么有效率，中国股市怎么还会存在那么多治理结构低下的国有背景的公司？如果连公众公司都无法改善治理结构，对于非上市的国有控股公司的治理结构，我们能保持乐观吗？

不妨以京沪高速铁路股份有限公司为例。京沪高速铁路股份有限公司于2007年在京成立，负责京沪高铁的相关建设与运营。最大股东是铁道部下属的中国铁路建设投资公司，持股56.2%。平安资产管理有限责任公司牵头的七家保险公司和全国社会保障基金理事会为第二和第三大股东，分别持股13.9%和8.7%。但是，引入平安保险和全国社保基金理事会就改善了京沪高铁的治理能力了吗？没有。

2011年之前，国家审计署专门针对京沪客运专线进行审计，发现京沪客运专线在建设过程中发生了诸多问题，《京沪高速铁路建设项目2010年跟踪审计结果》显示，2010年该项目存在招投标不合规、资金挪用、伪造虚假发票等问题，涉及金额近50亿元。为什么引入了平安保险和全国社保基金理事会还不能改善高铁的治理结构？

也正因为如此，尽管目前京沪高铁运营形势超出预期，但平安资产管理有限责任公司和全国社保基金理事会出人意料地提出了退股要求，两家投资机构于2012年下半年分别提出希望京沪高铁股份有限公司的最大股东中国铁路建设投资公司代表铁道部回购股份。为什么这两家机构会在京沪高铁即将进入盈利期时提出退股要求？很重要的一个原因就是它们无权过问具体的运营决策。据媒体报道，包括调整运行图、减少发车数量、降低商务舱价格等直接影响其投资收益的重大决策，股东都无权过问；而长期在封闭系统的运营过程中形成的财务不透明，也让投资人无从知晓其真实的收入。在一般人眼中，平安保险和全国社保基金理事会是中国资本市场中呼风唤雨的角色，连它们的利益都无法得到保障，更不要说普通的投资人了。

换句话说，如果混合所有制的“新政”只是让国有企业多了一种从社会获得资本金的渠道，并没有在企业治理上实现根本的变革，那么这种新政策就是不可持续的。中国的国有企业之所以效率不高，根本原因并不是差钱，而是一直不差钱导致的各种效率低下：不差钱意味着它不需要为运营效益负责，一旦资金告急，就可以从政府那里获得急救资金。

还是以铁道部为例，从2006年开始，铁路系统的年固定资产投资规模超过2000亿元，其后投资额逐年增加，2011年达到峰值8340.69亿元。如果分析一下铁路建设投资的资金来源就更加清晰，在铁路建设投资中，债务性融资占总融资额的比例过大，2009年以后这个比例超过70%，导致铁路的负债金额和资产负债率节节攀升。

换句话说，铁路系统今日之弊病是典型的国有企业预算软约束之故。要解决国有企业的这个老问题，不能只是吸引社会资本，要在企业内部治理上有一场脱胎换骨的改变。民间资本之所以有效率，就是因为预算约束是硬的，它会想方设法地节约各种资源，改进管理方式，提高效率，为投资人获得回报。

对于私营企业和普通居民而言，预算约束意味着决策者的收入总量约束着支出选择，因此，不能做一些超过预算收入的事情。如果一家国有企业的支出超过了它的预算约束，将会发生什么情况？约束将根据不断出现的超支来调整，企业会得到各种外部帮助。根据经济学家科尔奈在《社会主义体制：共产主义政治经济学》一书中的解释，企业经常会得到的外部帮助主要是以这四种形式出现的：通过和政府部门讨价还价的软补贴；按照每家企业单独处理的软税收；陷入困境的企业可以获得银行信贷的“软信贷”，以及软价格管制。

无论是哪种帮助，最终都会出现的情况是：当国有企业出现经营问题时，政府可以帮它一把，以免它走向倒闭。相反，如果这是一家私营企业，那它就可能面临破产的风险。这几年之所以会发生“国进民退”，很重要的一个原因就是国有企业比民营企业多预算软约束这口气。不过，必须指出的是，预算软约束并没有在根本上解决国有企业的困境，反而使得国企的竞争力越来越弱，还恶化了市场竞争环境，扭曲了国企的行为模式—如果我亏损了就能够获得补贴，那我何必去费力获得市场认可？

尽管这几年来国企的治理结构在形式上得到了很大的改善，而且国资委对央企有着各种各样的绩效考核，其指标也不能说不先进，但这都没有改变预算软约束这个现实。一个可以作为佐证的事实是：到目前为止，并没有一家央企因为亏损而破产，甚至很少有地方国资国企因此而破产。而地方政府在处理地方国资国企经营不善的问题时往往采用重组的方法，由一家盈利公司接下亏损公司的各种负债。

如果混合所有制不能在破除预算软约束上下功夫，最大的可能就是这些混合所有制企业比其他纯民营企业具有预算软约束的优势，不必担忧市场竞争的威胁，最终的可能是企业内部效率等大幅度下降，既不利于企业，也有损市场竞争。就此而言，如果混合所有制只是需要社会资本，而不让社会资本真正参与企业的运营和管理，那混合所有制就很难说是成功的。

是改善企业治理结构还是改善市场环境1980年夏，时任国务院副总理的万里主持召开了全国劳动就业会议，目的是为了解决当年“上山下乡”运动中回城知识青年的工作问题。参加这次会议的绝大多数人都认为，为了吸收更多的劳动力，政府应当大力兴办企业。但是，国家没有那么多资金怎么办？经济学家厉以宁在这次会议上提出，可以组建股份制形式的企业以解决就业问题，通过民间集资，不用国家投入一分钱，就可以吸收更多的劳动者就业。厉以宁的这次发言，是第一次在高层会议上发出的关于股份制的声音，受到了国务院的高度重视。

从某种意义上说，厉以宁首次提出股份制是为了解决企业资金的来源问题，为了提供更多的就业岗位。但是，随着国企改革的深入，股份制不仅被视为是为了解决新办企业的资金来源问题，也被视为改造现有国企治理结构的重要手段。20世纪90年代后推进的国企大规模股份制改造，尤其是公开募集股票的方式，不能不说是受此影响，甚至可以说，目前的混合所有制实际上也只是股份制的一种形式。

问题是，为什么在企业的股份制改造以后，企业的绩效不能得到改善，而民众对国有企业还是存有强烈的抱怨？在我看来，这可能有两个原因：一是如同我前面所说的，大量的股份制改造并未根本改善企业内部治理结构，预算软约束还是大量存在；二是政府赋予了国有企业太多的特权，而给民营企业设立了太多的准入限制，由此导致市场竞争的不公平，近几年里大规模的“国进民退”就是对此的反映。

如何改造国有企业？在当下中国，可能已经不能仅通过股份制改造来完成了，还必须建立一个公平竞争的市场环境。从20世纪80年代开始，吴敬琏教授就不断呼吁在中国建立市场经济，在以他为代表的一批经济学家的不断呼吁下，中共十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。从1994年开始，中国实施了财税体制、银行体制、外汇管理体制、国有经济体制、社会保障体制等多方面的改革。正是根据十四大和十四届三中全会的总体设计和行动纲领进行的全面改革，建立起了社会主义市场经济的基本框架，奠定了中国经济崛起的制度基础。

必须指出的是，在这一轮改革中建立起来的市场经济还有很多缺陷，还保留着许多命令经济旧体制的遗产，主要是政府在资源配置中仍然起着太大的作用。21世纪初，在政府职能转变、国有经济有进有退的布局调整和国有企业股份化改制的问题上，出现了停顿甚至倒退倾向，国有企业在若干重要行业中加强了绝对控制和较强控制的垄断地位，所有这些都妨碍了市场在资源配置中发挥应有的作用。

如何解决这些问题？重塑市场经济可能是我们所需要努力的方向。在政府和市场关系问题上，要让市场在资源配置中起决定性作用。如何起到决定性作用？在我看来，很重要的一点就是努力创造一个公平竞争的市场环境，让企业通过市场竞争实现优胜劣汰，而不是通过各种事先设立的准入限制竞争。只有通过公平的市场竞争，国资国企的效率才能够大幅度提高，否则，更多的股份制改造只能不断地压缩民企的生存空间，既不利于市场竞争，也不利于国企效率改进。

从经营数据来看，国有企业的报表看上去非常漂亮。根据国资委网站的最新消息，2013年度中央企业累计实现营业收入24.2万亿元，同比增长8.4%；上交税费总额2万亿元，同比增长5.2%；累计实现利润总额1.3万亿元，同比增长3.8%。需要指出的是，尽管利润总额非常庞大，但绝大多数的利润都来自几家资源垄断型企业。中国石化联合会近期公布的数据表明，2013年，石油和化工行业主营收入预计约为13.3万亿元，同比增长9.2%；利润总额约8900亿元，同比增长8.8%。其中，2013年，“三桶油”的营业额约占央企总额的55%，利润更是占央企的70%。

换句话说，目前央企的成功，最大的“功劳”实际上要归于垄断。香港科技大学教授王勇在《中国的国家资本主义》一文中提出了一个非常有意思的分析视角：位于上游的垄断性国企能从充满活力的下游非国有企业的发展中得到好处，转而成为改革和开放的受益者。

同时，他还提出：“国企和私企的关系也从先前的同行业之间你死我活的竞争对手，变成上下游之间互补性更强的共生关系。”

现在的国企和20多年前相比最大的区别就是：目前市场中存在着大量活跃的私企，为上游的国企提供了活力源泉。如果没有私营经济的繁荣，国企也就成了“无源之水”，20世纪八九十年代国企的生存状态已经解释了这一点。

但是，这种关系是否可以解释为“上下游之间互补性更强的共生关系”呢？值得怀疑。共生关系存在的前提在于两者都能为对方创造价值，位于上游的国有企业能为下游的民营企业提供这样的价值创造吗？很难。垄断资源的上游国企极有可能成为吞噬下游企业利润的黑洞。

在我看来，与其说是共生者，还不如说国有企业是“分食者”。这种繁荣恐不能持久，理由很简单，由于上游国有企业的挤压，近年来下游私营部门的活力日渐消退。一旦下游企业倒闭了，上游国企的好日子也就到头了。

如何不让下游私营部门倒闭？很重要的一点就是要创造一个公平竞争的市场环境，放开准入门槛，引入竞争对手，而不是像现在这样—国有企业引入特定的民营合作伙伴。在国资股份占有绝对控制权的时候，这样做只是引入了一个“分食者”而已。从这个意义上讲，我不能不对目前中石化宣布在油气销售领域引入民资的改革举措持怀疑态度。更好的举措可能是政府放开成品油零售市场，甚至允许民营企业获得成品油进出口资格。只有引入更多的竞争者，国有资产才能得到保值增值，消费者的权利才能获得保护。

总之，国有企业之所以要改革，并不仅仅是因为国有企业效率低下，更为重要的是低效率的国有企业有损公平的市场竞争环境，它们可以获得比其他市场主体更为低廉的资金、土地等要素价格—如果这些要素配置给民营企业，它们会创造更多的价值。

也正因为如此，改革国企必须从如何建立一个更为公平的竞争环境入手。如果市场公平开放，混合所有制的引入就能够提升国企的效率；如果市场并不公平开放，垄断国企的混合所有制可能只是增加了一个“分食者”而已，甚至会导致各种腐败—中石油高管的利益输送就充分证明了这一点。

从这个意义上说，在大规模引入混合所有制之前，我们更需要花大精力去建设一个公平的市场竞争环境，消除针对民营企业的各种准入门槛：民企在绝大多数行业中都能生存，为什么不允许它们进入那些垄断行业？即便成不了中石油、中石化那样的巨无霸企业，放几条“鲇鱼”也能让这些“巨无霸”提升效率。