第5章　“最圣洁的法案”

因为那些决心阻止美国参战的人所代表的观点差异很大，1939年的美国被孤立主义情绪所笼罩，确切地说是孤立主义的各种情绪。有和平主义者，有共产党的支持者，还有法西斯的支持者，有同情德国的人，也有认为法国和英国的抵抗毫无希望的人。只有不到3%的人支持美国立即参战并加入法国与英国一方，但却有30%的人甚至连与任何交战国进行贸易都不同意。¹孤立主义的情绪反映在一系列中立法案之中，这些法案旨在阻止美国与任何一方的交战国纠缠不清。1935年的立法宣布对武器及其他战争物资实施贸易禁运。次年，国会进一步禁止对交战国提供贷款或信用，这反映了所谓的奈委员会的调查结果，这个委员会认为是银行家将各国推进了一战。

罗斯福感到忧心忡忡，他担心如果没有美国援助，英国和法国将无法抵御德国的入侵。9月21日，他向国会呼吁放松禁运。他坚信，一旦英国沦陷，掌控整个欧洲造船能力的德国将战火燃烧到西半球只是一个时间问题。战争部长、海军部长、陆军参谋长和海军作战部长都认为英国所坚守的阵地对美国国防至关重要，而除了帮助英国加强防御之外，唯一可以接受的备选方案就是派美国军队去占领这些阵地。用罗斯福的传记作者罗伯特·舍伍德的话说，罗斯福“知道一旦英国和她的海军被消灭了，我们所有关于大西洋安全的传统概念——门罗主义、公海自由原则、西半球团结——都将成为回忆，而美国人民将长期生活在‘纳粹的枪口之下’”。²通过谈判达成的和平同样将是一场灾难，因为这将给希特勒争取宝贵的时间和资源来巩固他的地位并重新武装，同时也会扩大英国、法国以及特别是美国国内那些反对战争的人的影响。“依我看来，”罗斯福以政治上最圆滑的语言试探道，禁运“对美国的中立、美国的安全以及，最重要的是，美国的和平，构成了最致命的危险”。³

总统一点一点地铲除禁运法令的影响。在他的说服下，国会于11月4日修订了1935年的禁运法案。虽然法案仍然禁止美国船只将美国货物运送到交战国的港口，但是现在允许在“现钞自运”的基础上销售武器和军需物资——即，接收方以现金支付，并以自己的船只运送货物。通过这种方式对法案进行调整，使美国可以在维持中立表象的同时向英国提供物资援助，因为德国缺少资金，而且大西洋海运线也处于英国的控制之下，这实际上使德国无法在现钞自运体系下获得物资。

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然而不幸的是，这种安排对德国的受害者而言是不够的。1940年4月，德国入侵挪威和丹麦，5月入侵荷兰、比利时、卢森堡和法国，希特勒以令人恐怖的效率消灭了一个又一个民主国家。西北欧低地国家的平民在德军猛攻面前绝望地逃难，但却遭到了有组织的机枪扫射和飞机轰炸。⁴5月10日，德军占领低地国家的当日，因慕尼黑协定蒙羞的英国首相内维尔·张伯伦宣布辞职，温斯顿·丘吉尔被召唤到白金汉宫接任首相一职。

用丘吉尔的话说，在比利时与法国的战斗“是一场巨大的军事灾难”。“英国陆军的整个基层部队、中坚力量和大脑中枢”在敦刻尔克堪堪逃过了全军覆灭的结局。5月27日至6月4日，850艘仓促聚集的各类船只不畏艰险，成功地使超过33.8万名英国和法国士兵安全撤离。然而，英国远征军的所有装备几乎损失殆尽。英国的存亡取决于美国生产并交付大量关键物资的能力和意愿，对于这一点再也没有任何疑问。英国以现钞自运的方式购买这些物资的做法持续不了几个月，之后英国的美元和黄金储备就将消耗殆尽。

罗斯福知道，如果美国要向英国提供进行战争所需的大规模的及时援助，他必须最大限度地利用法律赋予他的授权，而且当这样仍然不行的时候，他就必须推动国会扩大他的授权。6月10日，意大利从南部进攻法国的当天，总统发表了一篇演讲，震惊了当局内部拘泥于传统观点并带有保守主义倾向的国务院。在演讲中，总统怒斥意大利独裁者贝内托·墨索里尼“手握匕首”、“并已经将它插进了邻国的后背”。他继而作出保证，“美国人民将团结一致，沿着两条明显摆在我们面前的路线同时推进：我们将向抵抗力量提供这个国家的物质资源；与此同时，我们将控制并加速使用这些资源，从而使我们美利坚自身能够拥有足以应对任何紧急状况和国防任务的装备和训练。”就这样，在没有国会授权的情况下，罗斯福作出了承诺，美国将向抵抗德国和意大利的反对力量提供援助，并使自己做好战争的准备。

凭借财政部的律师创造出的存在很大问题的法律依据，美国当局立即展开行动，调派150架战斗机飞赴加拿大，它们在那里登上了法国的航空母舰。但是航母还未抵达目的地，法国就宣布投降了，舰队只得在加勒比海岛屿马提尼克等待战争的结束。接着，当局又从空虚的美国弹药库中搜刮了50万只步枪、8万挺机关枪、1.3亿发子弹、900门75毫米火炮以及100万枚炮弹，还有一些炸弹和TNT炸药，同样凭借的是可疑的法律授权。这些物资被运送到了英国，英国人对此的反应如同天降甘霖。但是总统周围的许多人都认为这是一种政治上的自杀行为，甚至可能更糟糕，因为这些武器可能很快就会落入希特勒手中，并转而被用于对付美国。⁵

英国财政状况每况愈下。在战争开始前，英国的储备约为45亿美元。然而现在，即使是在征用并变卖了英国公民持有的美国资产之后，金库实际上也已经空了。11月25日，英国大使洛思安勋爵告诉美国记者，英国的“金融资源已近枯竭”。这一言论使罗斯福和摩根索极为不快，他们认为大使的这番话将使美国当局继续提供援助的努力在政治上遇到更多的困难。“如果奈参议员或者其他参议员把我召到国会山，”摩根索对大使抱怨道，“他们会说，‘你看，在某月某日，洛思安大使说道，英国人就要没钱了。谁给你这个权力允许他们继续对美国发出订单？’”⁶尽管十分不满，但摩根索知道形势确实非常严峻，他自己的部门估计到次年6月英国的赤字将达到20亿美元。同时，他也知道国会期望他在向英国提供援助之前先榨干英国人。他正准备这样做，要求英国财政部官员弗雷德里克·菲利普斯爵士提供一份英国控股资产、证券、黄金以及直接投资的完整清单，每份清单都按照各类资产大致的流动性进行分类。

但是并非所有的东西都可以用来付款。“有一样东西我知道我可以代表罗斯福先生表态，”财长对大使说道，“即我们不想获得任何一个岛屿。……我知道他不想要牙买加，我知道他不想要特立尼达，而且我也知道他不想要英属圭亚那。”⁷

12月9日，罗斯福名义上正在视察西印度群岛新设的军事基地，实际上却是搭乘“图斯卡卢萨”号重型巡洋舰在海上巡游。一架海军的水上飞机给他带来了丘吉尔的一封超过4000字的长信，信中非常详细地说明了欧洲、非洲、中东和亚洲战线的情况，并着重强调了生产和运输这两个关键问题。丘吉尔提出，为了英国和美国的共同利益，英国有责任“在美国完成备战之前坚守战线并与强大的纳粹搏斗”。与此同时，英国需要船只，特别是驱逐舰，以及补给物资。他坦白地告诉总统，“现在我们不再有能力为这些物资支付现金了”。但是，他以一种可以明显感觉到的为难情绪提出了如下建议：“我相信，你会同意我的观点，即在这场斗争的紧要关头，将英国所有可以出售的资产剥夺一空，以至于在用我们的鲜血赢得了这场战争之后，在人类文明得到拯救之后，在为美国争取时间充分自我武装以应对一切不测之后，我们将被剥削得一干二净，这样做不仅在原则上是错误的，而且实际上对双方都不利。这种做法不符合我们两国中任何一国的道德和经济利益。……而且我也不相信，美国的政府和人民会认为，将他们慷慨承诺的军需物资和商品援助限制在有关费用可以立即支付的前提下，这么做符合他们的指导原则。”⁸一方面是丘吉尔口中美国的高尚情操，他期望美国能在短时间内达到这些高尚情操的要求；另一方面则是摩根索提出的要求，要求英国进行全球大甩卖以避免美国当局在国会受挫，两相对比，反差何其强烈！

英国已经在美国订购了至少50亿美元的物资，哈里·怀特估计这大大超出了英国的支付能力。考虑到即使英国获得这些军事物资也不一定能够挺过这场战争，摩根索希望知道完成这些订单是否符合美国的利益。陆军参谋长乔治·马歇尔将军强烈主张完成订单符合美国的利益，即使英国沦陷，英国需要的飞机、坦克以及大炮，以及为了满足英国的需求而逐步扩大的生产能力，对于美国的国防都至关重要。战争部长亨利·史汀生也支持这一观点，并极力主张及时交付、不要拖延。这一问题的决策需要总统参与；但是总统当时正在船上，并坚持在他返回并与摩根索商议之前，不得采取任何行动。⁹

罗斯福被丘吉尔的信深深地打动了，如果说不是出于对英国困难处境的同情，那么一定是因为考虑到了英国一旦屈服美国将面临的后果。他知道“现钞自运”以及背着国会偷偷摸摸将物资输送给英国已经行不通了，他决心找到一个新的政治解决方案来取而代之。“我们必须找到某种办法，”他说道，“将这些物资出租甚至是借给英国人。”

他想出的办法可谓是一招政治上的神来之笔。12月16日，晒得黝黑的罗斯福精力充沛地回到华盛顿，并于次日召开了一场新闻发布会。会上，他坚称：“在占据压倒性多数的美国民众心目中，对于美国国防而言眼下最好的办法就是英国的自卫战争能够取得胜利，这一点绝对毫无疑问。”在将这种公众情绪确立为事实后——虽然当时事实远非如此——他接着树立起一个稻草人作为他反驳的对象。他说道，有些人认为我们应当把钱借给英国人，而其他人认为我们应当作为礼物把钱赠予英国人。虽然事实上几乎没有人持这两种观点，但是树立起两个极端阵营的形象能够实现总统说服听众的目的。他接着阐述了由他本人提出的巧妙的中间路线：

现在，我试图要做的是摆脱美元的符号。我想，对于在座的每一位而言，这都是一个全新的思路，来摆脱愚蠢的、不明智的、过时的美元符号。好，让我给你们举一个例子。假设我的邻居家失火了，我们相隔大约一百多米，而我正好有一截浇花用的水龙带。如果他能够把我的水龙带拿去接到他的消防栓上，我也许可以帮助他把火扑灭。那么，我该怎么做？我不会在救火前对他说：“邻居，我的水龙带花了我15美元；你要用的话付我15美元。”那么我们会怎么处理呢？我不想要15美元——我想在火被扑灭后把水龙带拿回来。那么好，如果在救完火之后水龙带完好无损，没有受到一点损坏，他会把它还给我并对我表示万分感谢。但是假设它在火灾中损坏了，烧了几个洞，我们不一定非要特别正式地处理这个问题，但我会对他说，“我很乐意把水龙带借给你，但我知道我再也使用不了它了，它已经彻底损坏了。”他会说：“水龙带原来有多长？”我告诉他：“大概50米长。”他会说：“没问题，我给你换一个新的。”现在，如果我拿回了一个不错的水龙带，我的情况也挺好。

换言之，如果你将一些军事物资出借并在战争结束后收回，如果它们完好无损，没有受到损坏，那你就没问题了。如果它们被损坏了，或者状况变差了，或者全部损失了，如果你能够让借用这些物资的人给你换个新的，在我看来，这个结果对你也不错。

我没法讨论太多的细节，而且你们也不用提出法律上你准备怎么做的问题，因为这正是目前在研究的问题。但是，这种想法就是，对于英国以后的订单，我们不会全部接管，但是会接手其中非常大的一部分；而当这些产品生产出来之后，无论是飞机、枪械还是其他物资，我们会就英国使用这些物资达成某种安排，因为这对美国国防而言是最佳选择，而双方达成的谅解是，当这场表演结束后，我们将在某个时间以实物的形式得到偿还，这样就不用考虑美元债务的形式和美元符号，取而代之的是一个以实物偿还的君子协定。我想你们一定都听明白了。

罗斯福将问题描述成，英国在极端紧急的状况下向美国借一截浇花用的水龙带，而如果美国要把水龙带卖给英国，这实在是太愚蠢和卑鄙了。如果总统直白地向国会提出开一张空头支票来援助英国的战争行动，他必然会遭遇一边倒的失败，而这会对希特勒猛攻下的欧洲剩余的抵抗力量造成灾难性的后果。但是这则水龙带的比喻激起了美国公众的共鸣，并给了总统奋力一搏的机会，来争取通过日后众人皆知的《租借法案》。

罗斯福将起草法案的工作交给财政部，“借支也行，租借也行，你怎么称呼它我不管”¹⁰。而摩根索则授权法律总顾问爱德华·弗雷及其助手奥斯卡·考克斯开展这项工作。财政部采取了一切预防措施，确保法案不仅能够通过持有敌意的国会的严格审查，而且能够经得住随后的司法审查。摩根索甚至就改变措辞的问题向最高法院大法官、罗斯福的密友费利克斯·弗兰克福特征求意见，法案精明务实但却不甚优雅的标题——《进一步促进美国国防及其他目标的法案》——就是出自后者的建议。民主党国会众议院和参议院多数党领袖马萨诸塞州众议员约翰·麦科马克和肯塔基州参议员阿尔本·巴克利又锦上添花，在将法案提交参众两院审议时给了法案一个富有爱国主义色彩的编号，“众议院第1776号”。^[10]

尽管如此，法案的通过远非一帆风顺。众议院外交事务委员会中的共和党议员在听证会上严厉质问摩根索、赫尔以及史汀生。而对英国而言，让美国财政部使用怀特准备的数据在国会中作证，来证明英国极度赤贫的状况，并猜测在大英帝国残骸上少得可怜的遗留之物中还有哪些可以用来作为对美国援助的回报，这不啻为极大的耻辱。

随着一系列事件的发生，反对该计划的势力也得到加强。不讨唐宁街喜欢的美国驻英国大使约瑟夫·肯尼迪在被迫辞职后告诫国会这“不是我们的战争”。极富个人魅力的航空英雄查尔斯·林德伯格也持反对立场。“我们今天正面临战争的危险，不是因为欧洲人试图干涉我们的内部事务，”林德伯格坚称，“而是因为美国人试图干涉欧洲的内部事务。……如果我们渴望和平，我们只需要停止自找战争的麻烦。”¹¹租借法案被广泛描绘成一个不祥的措施，可能使美国面临破产的下场，并使之卷入一场注定将以失败告终且与美国核心利益关系不大的冲突之中。

众议院民主党人明确地向赫尔和摩根索提出，法案若不做修订则肯定无法通过。其中一处修订限定了总统可以缔结租借协定的时间期限，但值得注意的是，法案并未限制协定的执行期限。另一处修订则是将现有的军事物资以及已经订购并可能被转移给外国政府的物资的总价值限定在13亿美元，但同样值得注意的是，法案并未限制未来的援助金额。1941年2月8日，在希特勒签署加大对英国国防经济打击，特别是从海上攻击商船以及从空中袭击军备工厂的第23号指令¹²两天之后，租借法案以260票赞成、165票反对的可观的多数票数在众议院通过，有24个共和党议员投了赞成票。

参议院的风浪更大一些。俄亥俄州共和党参议员罗伯特A.塔夫特——日后他将成为布雷顿森林协定一个强大的反对者——与南卡罗来纳州民主党参议员詹姆斯·伯恩斯以及弗吉尼亚州民主党参议员哈里·伯德联手提出修订案，明确要求租借援助使用的资金只能出自国会针对这一目标的专项拨款。由于总统因为流感而卧病在床，摩根索和史汀生领导了这场恢复总统分配援助资金授权的斗争。弗雷起草了一版修订案文，将修正案调了个，授权国会可以对总统如何处置海外国防物资作出具体限制，但是无权事先决定总统能够做什么。这一着达到了目的，法案在参议院以60票赞成、31票反对得以通过。1941年3月11日，它成为了美国的法律。

尽管国会对总统的租借授权施加了限制，但是对于白宫而言，这则立法仍然是一个值得赞叹的胜利，它扫除了由中立法案和约翰逊法案^[11]（即外国证券法案）所设置的孤立主义壁垒。罗斯福争取租借法案通过，凭借的并不是公众对英国的好感。“在20世纪40年代，”英国历史学家迈克尔·霍华德评论道，“美国人有理由将英国人视作一群妄自尊大的混蛋，压迫了半个世界的人民，并且有一种邪恶的天赋能让其他民族为了他们去战斗。”¹³英国未能偿还其一战债务的记忆仍然历历在目。尽管如此，一个小心谨慎的国会还以绝对多数票通过决议，使美国在另一场欧洲战争之中再次加入英国一方并充当她的靠山。

租借法案令伦敦深感宽慰。法案通过后的第一个周末，两艘德国战舰在大西洋击沉了16艘英国商船，这令美国的援助变得更加紧迫。¹⁴丘吉尔在英国下议院演讲时称英国“对这座反映了慷慨而富有远见的政治家风范的丰碑深表感激和敬意”。¹⁵后来丘吉尔又称赞租借法案是“有史以来最圣洁的法案”。¹⁶很多人经常误以为这句名言说的是战后的马歇尔计划。但是，丘吉尔其实非常清楚租借援助是多么得勉强。他只是出于政治原因不能像他保守党的同事一样大声地说出以下想法：“充当我们的兵工厂和物资供应商，美国佬似乎很喜欢这种想法，认为这就是他们对民主战争的贡献。……他们是一群离奇古怪的人，他们被告知如果我们输掉这场战争，他们就是希特勒名单中的下一个……但他们似乎非常满足于将实际的战斗托付给我们；他们愿意做任何事情，除了战斗。”¹⁷

有一个问题丘吉尔当时肯定没有弄明白，即获得租借援助需要英国在战后付出多大的代价。正如其正式名称所表明的那样，《促进美国国防法案》并非慷慨解囊之举。罗斯福在1940年曾经对选民承诺，美国的“男儿将不会被派往任何外国参战”¹⁸，租借法案只是他发明的应急措施，意在牵制德国和日本；至于法案对英国的存亡至关重要，这大体上只是一个巧合。

更为重要的是，罗斯福那个浇花的水龙带的比喻在立法进程中被极度地扭曲了。“法律就像香肠，”诗人约翰·戈德弗雷·萨克斯在72年前评论道，“我们对立法的过程知道得越多，就越无法激起我们对它的尊敬。”¹⁹虽然法案的标题显示出将水龙带借给英国人会给美国带来直接和互惠的利益，但从绞肉机中出来的法案文字并不承认此类利益。事实上，国会要求总统确保获得“以实物或财产方式的支付或偿还，或任何总统认为满意的其他直接或间接的利益”。归根到底，借出水龙带还是有个价码。“美元的符号”又回来了。如果说有关措辞似乎仍给总统留下慷慨行事的空间，丘吉尔也期盼并相信总统会这样做，罗斯福的经济顾问们则选择不这么做。罗斯福在接下来关于水龙带价格的谈判中仅仅发挥了短暂的直接作用。摩根索、怀特以及赫尔将在接下来的几年中利用租借法案持续不断地逼迫英国人在金融和贸易方面作出让步，这些让步将在战后世界格局中消灭那个作为美国经济和政治对手的英国。

亨利·摩根索是“英国人的好朋友”，他的官方传记作家约翰·莫顿·布鲁姆如此评价道。但是“在他与英国人的谈判中，他也是美国利益坚定的维护者”。摩根索认识到英国人在1940年与1941年独自英勇抵抗希特勒所发挥的关键作用，并对此深表敬意。为此，他付出了比任何人都大的努力来推动国会通过租借法案。“但是，没有人比摩根索更加确信，英国与美国的利益并不完全一致，无论两国人民是多么致力于击败纳粹的斗争。”²⁰摩根索将伦敦城的金融家们视作实现新政目标的敌对力量，就像华尔街的那些人一样。他知道英国不仅仅将租借法案视作获取关键战时物资的途径，而且还是保护宝贵的黄金与美元储备的手段，这些资源对于战后维护大英帝国的完整及其影响力至关重要。而他决心不让这些储备资产的余额超过英国在战争中存活所必需的最低水平。

摩根索完全依赖怀特来测算和监督英国储备资产的余额，按照布鲁姆的话说，后者“在思考货币问题时是一个强烈的民族主义者”，并且“在获得财长同意的情况下，公开寻求使美元成为战后世界的主导货币”。因此，怀特甚至“比摩根索更加激烈地反对任何刻意扩大英国黄金及美元储备的做法。”²¹

在英国储备余额的问题上，摩根索和怀特遭到了国务院的强烈反对，尤其是国务卿赫尔和最大的亲英派迪安·艾奇逊，后者1933年从财政部辞职后一度离开政府，到了1941年再次归来并担任了赫尔的助理国务卿。赫尔强烈地认为自由贸易对世界和平至关重要，他认为一个财政上有清偿能力的英国对于战后重建自由贸易不可或缺。然而，摩根索和怀特占据了一个重要优势：他们与国会结成了同盟，后者小心翼翼地守护自己为租借法案拨款的权力，而拨款授权每6个月就需要延长一次。

事实上，“国会对中国天然地比对英国更加慷慨，也许是因为没有人把中国当做战后霸权或商业上的对手”。²²就连苏联获得的待遇都比英国更加宽厚，英国人心怀不满地指出。²³

是什么驱使哈里·怀特在英国储备及贸易政策问题上采取强硬的立场？怀特档案中一篇又一篇的备忘录揭示出，1938年和1939年，财政部专注于思考英镑对美元的汇率问题，以及如果英镑继续贬值将对美国的竞争地位产生什么影响。这些由怀特的副手们为怀特和摩根索准备的备忘录对英国的账户进行了详细分析，对英镑大幅贬值的可能性作出估算，并对可能提出的理由加以预判。其背后的经济关注是，正如其中一篇备忘录所指出的，“大多数货币与英镑一起下跌，而英镑贬值实际将导致美元对大多数货币升值。这样就使英镑贬值的问题对美国而言比对英国更加重要”。²⁴

“如果英镑贬值，”另一篇备忘录解释道，“……事实上将使全世界所有货币都承受更大的压力。……日本和德国将受到刺激并在更大规模上诉诸各种手段来保持它们的市场……而这还可能引发公众对修订美英贸易协定的要求。国际货币领域此种不确定因素的后果，不但无助于世界经济复苏，而且可能使经济再度陷入下行区间。”²⁵另一篇备忘录对截至1939年2月的一年内外国货币贬值的影响进行了定量分析，结论是美国贸易竞争力损失8%，而英国得益3%，并将其归咎于“英镑美元汇率的不稳定，特别是金融界关于英国当局对英镑汇率意图的预期”。²⁶这些备忘录明显流露出对英国的不满。提出的报复措施包括公开指责英国违反《三方协定》，对自英国的进口采取措施，提高财政部购买外国黄金的价格以完全抵销英镑贬值的效果，或者抛售英镑换取黄金（这可能会给美国带来外汇损失，但将会引发更大规模的英国储备危机）。²⁷在此背景下，财政部为何试图以租借法案为手段来彻底终结英镑的国际地位，原因就很清楚了。这将必然涉及瓦解大英帝国的结构性支持。

对于美国财政部的意图，没有哪个英国人能比梅纳德·凯恩斯读得更透彻、恨得更透骨。当他的首相正在英国议会赞颂美国人的慷慨时，凯恩斯则在炮轰摩根索在英国为共同事业和国家存亡而斗争之际乘人之危。虽然他承认美国财长需要“安抚国会中的反对派”，但是凯恩斯仍然指责摩根索试图尽量扩大“其未来的权力以将他的意愿强加于我们”。摩根索是要“在租借法案生效前尽最大可能地剥夺我们的流动性资产，从而使我们手头的储备降至最低限度，堪堪够满足战争余下阶段中租借法案所不能涵盖的大量债务”。一番激烈言辞之后，凯恩斯留下最后一句尖刻评论，充分地反映了他所生长的环境。他指责财政部长“给我们的待遇甚至比我们认为最卑微、最不负责任的巴尔干国家所应享有的待遇还要差”。²⁸

租借法案通过后，国会仍然需要批准一项70亿美元的拨款法案使之具备可操作性。但是，众议院拨款委员会提出这笔钱不得用于1941年3月11日之前订购的货物。鉴于此前摩根索曾经对国会保证英国会为她已经订购的所有东西付款，国会提出的是一个合乎逻辑的要求。因此美国行政当局逼迫英国迅速地清算更多的资产。其中包括了主要的大公司。柯陶德家族的“美国人造丝公司”是一家纤维生产企业，也是英国拥有的规模最大、盈利最好的美国公司。它被以5400万美元的价格卖给了一个美国银行集团，大约仅为其实际价值的一半。²⁹难道我们“要在未来6个月左右的时间内想方设法出售我们所有的直接投资，即使可以预见出售这些投资的市场行情很差”？凯恩斯怀疑地问道。“如果是这样，这就是缴械投降。……想到这一点，我们当然不会不做一番思想斗争。”³⁰

凯恩斯在伦敦有一位很有势力且非常有影响力的美国盟友：美国驻英国大使约翰·吉尔伯特·怀南特。怀南特身材高大、发色乌黑、棱角分明、语调柔和，相比他尖酸刻薄、仇视英国的前任乔·肯尼迪，怀南特在英国很受拥戴。时至今日，怀南特最知名的一点，就是他与丘吉尔二女儿萨拉的婚外恋情，以及于1947年一枪结束了自己的性命。

凯恩斯向怀南特发泄自己的不满，认为美国人不理解英国人所作出的巨大牺牲。怀南特极力主张凯恩斯前往华盛顿亲自陈述他的观点。英国财政部很快就同意凯恩斯应以财政大臣个人代表的身份访美。新闻媒体被告知，凯恩斯的任务是“更加明确地界定租借援助将包含的内容”。在经历了为期近一周的一连串艰难飞行之后，凯恩斯与莉迪亚于1941年5月8日抵达纽约，而媒体的闪光灯已经等候多时。这就是20世纪40年代凯恩斯受命财政部六次正式访美的第一次，而其中四次都是在战争期间。³¹

选择梅纳德·凯恩斯执行如此关键的一项外交任务，是英国政府经过权衡之后的放手一搏。凯恩斯没有任何官方政府职务，甚至连他接受贵族封号也是一年之后的事。他不是一个外交官，虽然他比在他之前和之后的任何一个经济学家都精通英语这门语言，但是他天生就不擅长外交辞令。在面临顺着东道主的意思说话和按照自己的方式表达这两种选择时，他通常会选择后者。但是，洛思安失败了。洛思安的继任者哈利法克斯也失败了。他们的职衔、地位、经历或关系未能改变美国人的立场。他们的价值现在纯粹只能体现在国内，就像英镑一样。凯恩斯拥有的明星地位使他仍能赢得美国人的真诚尊敬。凯恩斯聪明绝顶、争议颇丰、妙语连珠，对他痴迷的记者们能够不间断地找到关于他的好素材。就凯恩斯而言，美国新闻媒体的威力和恶毒给他留下了深刻印象。而美国唯一令他更加厌恶的人群就是律师：“显然，律师的祸害……比埃及十灾更加严重，连法老都没有见识过。”³²

凯恩斯在纽约和华盛顿简要听取了对他即将面对的美国人个性及态度的介绍。关于怀特，他被告诫这个统计学家“对我们疑虑很深”。³³更加准确地说，怀特崇敬作为经济学家的凯恩斯，但是他十分清楚地意识到美国占据压倒性优势的谈判地位，并决心不要被仅有机智言辞却没有美元或黄金支持的英国人占了上风。凯恩斯在6月2日发给财政大臣的一份报告中写道：“这些更年轻一些的公务员和顾问们给我留下的印象是能力出众、精力过人（就是那种令人不快的犹太人性格也许有点过于突出）。”³⁴可以想象得到，凯恩斯写下这段话时心里想的就是怀特。

至于摩根索，凯恩斯对他们的初次见面显然完全准备不足，这对英国人来说是一件糟糕得不能再糟的事。凯恩斯原本准备进行一场友善的对话，在这场对话中将由他——凯恩斯——来解决此前关于租借安排的所有误解和安排本身的不合理之处。然而英国的特使却遇到了一个冷面无情、刨根问底的财政部长，后者唯一的关注是确保他费尽千辛万苦才争取到总统与国会达成的妥协不会被任何东西翻盘。

凯恩斯完全不理解美国分权体制的复杂性，他之前和以后都没有访问过国会，也不认识几个国会议员。他想当然地认为能够使摩根索明白将租借限在武器和农产品范围之内的合理之处，并放手让英国人积累美元储备“以满足不可预见的情形之需”。但是这反而激起了财政部长的疑心，认为英国人将试图利用租借安排来改善他们的财政状况。摩根索用简短生硬的问题予以回击，质疑英国人的意图，而凯恩斯则认为他这么问是出于财长“的自保法则，直到他确认了你的真实意图所在。……让他理解你真正的意思是最困难的事，误解无处不在”。³⁵

凯恩斯不能理解为什么美国人的利益不同于英国。他还以为美国人仅仅是不能理解，按照现在这种安排，租借法案除了帮助使英国完成击退纳粹入侵的迫切任务外，没有给她留下任何额外的行动空间。而对摩根索来说，他非常准确地理解了这一点，无论他对细节的理解是多么模糊；并且他认为英国人想要重新谈判已达成的交易，是一种非常粗鲁的、不合规矩的做法。

凯恩斯于5月16日向摩根索提交了一份备忘录，这使局面变得更糟。在备忘录中，他提出了一个替代方案，英国人将正式要求美国人减少对存在政治困难的物项的租借，而作为回报，美国将承担英国现有的金融义务，这样就可以使英国保留更多的美元，并拥有更多行动的自由。即使摩根索愿意支持这一想法——虽然实际上并非如此——他的权限也受到固执的国会和刻意使国内的权力中心相互竞争的总统的严格限定。而凯恩斯不断涌现的新想法将暴露出摩根索的无能并使他难堪。这一点，比任何对凯恩斯个人的敌意，都更加深刻地激怒了财政部长。

摩根索发现凯恩斯一直在多管齐下，这一点并不完全令人感到意外。凯恩斯试图尽量降低英国公司紧急贱卖的损失，并寻求通过多个渠道解决他的问题。其中之一就是向新政重建金融公司贷款。该机构的负责人是摩根索的竞争对手、商务部部长杰西·琼斯。凯恩斯让怀南特支持他访美的做法产生了事与愿违的效果，因为财政部长怀疑怀南特大使与琼斯相互串通。尽管凯恩斯在备忘录说明文件中感性地陈述了英国的困境，但是摩根索丝毫不为所动，并以“嘲讽的语调”向英国财政部驻华盛顿代表弗雷德里克·菲利普斯爵士朗读了其中的片段。摩根索得出结论：“凯恩斯访美之行唯一的目的就是为了破坏美国人造丝公司这笔交易。”³⁶他将哈利法克斯从白宫召来，愤怒地质问究竟谁在华盛顿代表英国财政部以及凯恩斯访美的性质（哈利法克斯答复道，菲利普斯是主管，而凯恩斯来华盛顿只是处理与租借安排有关的问题）。

6月17日，凯恩斯向罗斯福的密友、即将成为罗斯福的伦敦特使和租借管理沙皇的哈里·霍普金斯发送了一份后续备忘录，包含了更多关于扩大并改进租借安排的想法。“我收到了一封来自凯恩斯的长信，一封凯恩斯写的又臭又长的信，”霍普金斯对摩根索说道，“我不喜欢他的风格和行为方式。我自己的观点是，他仅仅是在国内受欢迎罢了，当然也许英国财政部不这么看。”

“你和我，我们都这么认为。”财长回答道。

“凯恩斯的问题在于，”霍普金斯继续说道，“如果他继续无所事事地留在这里，等我们为新一期租借法案忙得不可开交时，他肯定会拿出些东西来，并告诉我们如何起草租借法案，这里的人对此会火冒三丈的。”

“诶，真是见鬼了！如果他是代表英国财政部来到这里的话……他的职责就是给你写信并抄送给我，”财长得出结论，“你知道他会做什么，他会在任何他认为可以行动的方面采取行动……如果菲利普斯给我发来或抄送我一封只有两行字的信笺……内容是说，这个，现在我们陷入困境，希望你能够帮助我们——从个人角度出发，我肯定会比收到一封凯恩斯寄来的6页纸的信件采取更积极的行动。你明白吧？……他是那种自以为知道所有答案的人，你懂吧？”³⁷

丘吉尔多年来一直试图争取罗斯福在感情上对英国的事业作出承诺，但是没能成功。和丘吉尔一样，凯恩斯也从未成功地在个人感情层面与摩根索建立联系。凯恩斯对摩根索的评价是：“所有人都认为他是个嫉妒心、猜忌心很重的人，容易受到抑郁和暴怒情绪的影响。”这话听起来更像是出自冷嘲热讽的爱人之口，而非职业的外交特使。³⁸然而，就像丘吉尔对罗斯福那样，凯恩斯却有办法让自己相信，摩根索一阵一阵一闪而过的好心情反映了他真切的热情和内心深处的感情。虽然人们必须“考虑到他对同事极端严重的嫉妒心”，凯恩斯指的是摩根索与琼斯之间的竞争，但是财长“是英国在美国当局内部最好、最真诚的朋友之一”。³⁹此言不虚。白宫里再也找不到比摩根索更友善的人了。

至于罗斯福，凯恩斯在旅居华盛顿的11周期间，拜会了罗斯福两次（而在此之后只见了一次，是在1944年）。他对罗斯福的评价符合他的一贯做法。当罗斯福专注于与他的交谈时，就像他5月28日第一次拜会时那样，凯恩斯感到他的对话人“身体状况极好”；而当罗斯福不再专注后，就像他7月7日第二次拜会时那样，他认为罗斯福“非常的虚弱和疲倦”。“总统身体很好，”哈利法克斯评论道，“但是凯恩斯认为他很疲倦。……在我看来，事实是他对凯恩斯谈话内容的细节不是特别感兴趣。”⁴⁰

当年春天，凯恩斯主动出击，试图使租借安排更加符合英国关于金融独立性的关注，但是这一努力没有成果。到了6月末，美国人控制了对话进程，并将议题调了个。现在是时候确定英国人为美国的租借所付出的“对价”的具体内容了。

凯恩斯现在面临摩根索和赫尔的两面夹击。摩根索以及财政部的团队决心通过管制英国的出口来控制英国的美元和黄金储备，借此使英国的金融独立性降至最低，这自然与凯恩斯要争取的结果背道而驰。而雪上加霜的是，罗斯福于5月指定由国务院领导有关对价的谈判，而赫尔的国务院另有一套单独的、而且有时相互矛盾的优先议题：瓦解英国的“帝国特惠”贸易体系。这项要求是基于一个宏伟的原则，即战后世界需要以非歧视的多边贸易为基础，这也是赫尔多年的夙愿。

美国人对大英帝国经济体系的抱怨由来已久。“不能指望那些排除在外的国家接受帝国的幻象，”美国外交官、赫尔的支持者威廉·库尔伯特森在1925年写道，“作为将它们排除在地球表面广阔区域之外的理由。”⁴¹

货币与贸易的问题混合在帝国特惠这口大锅之中，而在战时安排下，帝国特惠更像是一种“强制性安排”而非一种“特殊优惠”。到了1940年夏季，英国美元极度短缺，状况岌岌可危，所有英国居民的“硬通货”交易都受到汇兑管制，进口则受到许可制度的限制而降至最低水平。“英镑区”国家的居民可以在英镑区内部使用通过出口积累的英镑，但是随着英国出口水平急剧下滑，对这些国家产生的所谓“英镑结存”——即英国的负债——开始增长。根据协议，这些国家从出口中获得的宝贵的美元将集中存放在伦敦，并仅在购买必需的美国出口时方可提取。对于非英镑区国家，英国与欧洲和拉美的中立国达成协议，用“英镑区英镑”支付它们的出口，而“英镑区英镑”仅能用于购买英镑区内部的货物与服务。⁴²

阻止将英镑兑换成美元（这个问题又被称为“封存的结存”），并对自治领使用由其直接挣得的美元进行控制，这些安排的最终效果是，英国将全球对美国出口的需求降至一个人为的低水平。这自然使美国的出口商和国会议员动员起来，愤怒疾呼要求在完全和平等的基础上进入英国的传统出口市场。凯恩斯在华盛顿总是处于防御性的角色，并一度不得不公开反驳国会与媒体指责，后者称英国正利用租借物资故意在拉美市场与美国低价竞争。霍普金斯的租借法案执行署对公众和国会的疾呼作出回应称，英国应将其出口限制在传统特产的范围内，例如威士忌和哈里斯毛料。这招致了凯恩斯的还击，他讽刺地指出还可以考虑把苏格兰羊杂香肚算在内。⁴³

7月28日，国务院向凯恩斯提交了它关于英国租借协定的建议案文。其中著名的第七条概括了赫尔的自由贸易原则，案文称：

英国接受美国国防援助的条款和条件，以及美国作为回报将收到的利益，不应对两国间的商贸构成障碍，而应促进两国互利的经济关系，并改善全世界范围内的经济关系；它们应规定反对美国或英国采取针对原产自对方的任何产品的进口歧视；而且它们应规定为实现上述目标而应采取的措施。

虽然这一声明表面上显得平淡无奇，但它足以使凯恩斯勃然大怒，并将之称为“赫尔先生的疯狂建议”。⁴⁴

英国的商业界感到警觉。“英美合作说起来容易，但是我们必须实事求是、直面困难。”伦敦商会坚称：

战争结束后，我们所处的地位将和我们过去所处的有利地位大不相同。我们将由债权国变成债务国。……在这种情况下，这个国家的工业界普遍认为，我们必须，至少是在相当一段时间内，依赖指令性进口政策，并假设我们只从外国进口关键商品，且前提是外国愿意接受我们唯一可行的支付方式，即，通过出口我们自己的产品以及我们能够提供的服务。事实上，这是一种近似易货贸易的体系，或者至少是一种双边贸易体系，按照我们的支付能力管理我们的进口。这涉及可能要通过配额的方式控制进口和出口，涉及对愿意确保我们支付能力的国家的进口产品实施特惠待遇以及外汇管制。⁴⁵

在凯恩斯看来，赫尔建议的背后是要求废除所有合理的贸易管制和汇兑限制，即所有稳健管理国民经济的方法。鉴于英国战后必将遭遇巨额的国际收支问题，上述措施都是对英国至关重要的特权。凯恩斯还认为赫尔的自由贸易“原则”很虚伪，因为它可以允许美国实施各种各样形式巧妙的进口关税。

凯恩斯最重要的美国盟友迪安·艾奇逊强烈反对财政部的动议，认为在财政部“所设想的胜利中，敌人和盟友都倒下了，敌人因为军事行动，盟友因为财政破产”。⁴⁶他同时为国务院的动议进行辩护，反驳了他认为是凯恩斯的黑色猜想。但是凯恩斯在这个观点上并非孤立无援，虽然他本人关注的是英国的经济福祉而非大英帝国本身。丘吉尔内阁中的爱国人士，例如印度事务大臣里奥·艾莫瑞、供应大臣比弗布鲁克勋爵，都是坚定的帝国主义者，并且在政治上坚决反对第七条中提出的要求。

凯恩斯过度地阐述了战后英国实施贸易歧视的合理性与必要性，这实际上损害了英国实现其谈判目标的努力。时任国务院贸易政策局局长的哈里·霍金斯以一则警告还击，称这种做法将不可避免地挑起与美国的贸易战，而这是一场英国不可能取胜的战争。霍金斯说道，凯恩斯“完全未能理解，美国人民响应号召作出牺牲来帮助英国度过当前的紧急状况（即使这样做我们也是在帮助自己），我们的公共民意完全不能容忍英国，以及在英国的坚持下，其他国家对我们的产品实施歧视”。凯恩斯的思想足迹也对他不利，1933年他曾经写道，英国必须“尽可能使自己不受别处经济状况变化的干扰，以开展我们自己所钟爱的向着未来的理想社会共和国的实验”。⁴⁷这进一步坚定了霍金斯的观点，即“对价协定中必须包括关于战后经济政策的具体条款”。对于凯恩斯本人，霍金斯说道，一旦他返回伦敦之后，就应该留在那里。他“众所周知的固执性格”必然将破坏此项协定。⁴⁸

“首相在给罗斯福的长信上所花费的笔墨和思考，恐怕连爱人之间的战时通信也无法相提并论，”丘吉尔的传记作家马克斯·哈斯汀斯评论道，“有时一周两封甚至三封。”虽然时常因为他的情感得不到罗斯福的回馈而充满沮丧，但丘吉尔仍然坚持他的希望，认为罗斯福终将在为时已晚之前弄明白，英美的目标是一致的；而首相也一直在努力为罗斯福营造这种想法。因此，当总统终于建议于8月9日在纽芬兰沿海布雷森莎湾的美国巡洋舰奥古斯塔号上举行秘密会议，首相“对此抱以无限的希望”。“我不得不说，”丘吉尔兴奋地对女王写道，“我们的朋友不会要求我大老远跑去举行一场必将受到举世关注的会议，除非他对于未来向前怎么走有了想法。”⁴⁹

罗斯福心情很好，“始终保持和蔼友善的态度，而言语一如既往地令人捉摸不透，符合他在所有敏感问题上一贯的表态方式”。⁵⁰尽管如此，总统仍然无法对军事问题作出政治承诺。相反，他要求英国作出承诺，承诺接受共同的原则，以向世界，特别是向美国国会和人民，表明英国在美国的支持下正在为一个更好的战后世界而战斗。美国的援助不能被简单地视作再次插手旧大陆血腥的权力斗争。

苏联人于8月11日对柏林发起了第一次空袭，9天之后，为期900天的痛苦而恐怖的列宁格勒围城战就要打响。苏联显然认为英美的会晤意味着某种威胁，尽管罗斯福和丘吉尔在船上一致同意立即向苏联提供“规模巨大”的援助。⁵¹30年之后，一位苏联的丘吉尔传记作者写道：“在布雷森莎湾制订的方案是为了确立英美对战后世界的统治地位。”⁵²

罗斯福与丘吉尔一样对推行经济原则没什么兴趣，但他的顾问们则不愿意错失这个机会，来敲定他们在租借协定第七条中提出的目标，特别是考虑到凯恩斯直言不讳地反对这些目标。副国务卿萨姆纳·韦尔斯生硬地对他的英国同行亚历山大·贾德干爵士提出，战后世界的重建需要“尽可能自由地经济交往，没有歧视，没有汇兑管制，没有用于实现政治目的的经济特惠，也没有各种各样的经济壁垒，在我看来这些壁垒需要为当前世界的崩溃承担明显责任”。他的目标直指英国的一部分人，他们期望建立“一个与过去完全一样的体系，尽管这个体系在上一代人中已经被证明是毁灭性的”。⁵³

丘吉尔急于利用与罗斯福会晤的机会公开宣誓他们共同的承诺。他满怀期望地连夜起草了一份宣言草案，这也表明草案内容在此之前已经准备好了。“考虑到所有关于我反动的‘旧大陆’观念的传说，以及据说由此给总统带来的苦恼，”丘吉尔在多年后回忆道，“我很高兴下面的内容应当记录在案，也就是后来被称为《大西洋宪章》的实质内容和精神最开始是由英国方面提出的，是出自我的手笔。”⁵⁴

宣言列举的主要原则包括民族自决、公海自由以及免于“恐惧与匮乏”。这些问题都没有太大争议。捅了马蜂窝的是有关经济原则的部分。

丘吉尔提议，美国与英国将“力求不仅在各自领土范围内，而且在世界各国之间公正和平等地分配基本生产要素”。韦尔斯对这一条的反应几乎堪比凯恩斯对美国提出租借协定第七条的反应。他批评地指出，丘吉尔索然无味的建议“完全没有任何意义。这令人回忆起一千零一场经济会议中所表达的虔诚愿望，即‘商品公正和平等地在国际间分配’将成为现实。而就在那些年里，美国的关税被一再提高，世界经济自给自足的倾向加强，各国开始实施各种各样歧视性的贸易壁垒”。但是，正是“英国为自由主义的贸易政策……盖上了最后一块压棺石”，它于1932年缔结了渥太华协定，“旨在强迫覆盖了四分之一个地球的大英帝国的每一个组成部分都只在其区域内部进行贸易”。因此，“除非现在即将发表的宣言包含一则坚定的承诺，即英国在战后贸易政策问题上将与美国一道消除所有此类对国际贸易构成致命威胁的障碍……否则未来新的更好的世界经济秩序将显然得不到任何保证”。⁵⁵凯恩斯现在已经回到了伦敦。就算他听到这番话时心情尚好，也会将其斥为无知的自由贸易者的哭闹。

韦尔斯改写了丘吉尔提出的第四点原则。美国和英国将：

致力于消除美国或英国针对原产自对方国家的任何产品进口的任何歧视，以此增进彼此互利的经济关系；两国将致力于推动各国人民都享受在平等条件下进入其经济繁荣所需的市场、并获取原材料的权利。

这实质上就是凯恩斯所憎恨的第七条。

罗斯福知道言贵简洁，也知道歧视问题是国务院的核心关注，于是他径直划掉了分号之前的所有内容，并在分号之后的部分加了几个关键字。第三个版本变成了：美国和英国将“致力于推动各国人民都享受，在非歧视和平等条件下进入其经济繁荣所需的全球市场、并获取全球原材料的权利”。

丘吉尔立即发现了案文的意图。读完一遍之后，他立刻询问韦尔斯有关文字的用意是否要对渥太华协定适用。韦尔斯表示确认，“当然是这样”。首相施展了他娴熟的外交技巧，称自己一向反对渥太华协定，但同时坚持“他需要至少一周的时间才有望通过电报途径了解自治领对这一问题的观点”。⁵⁶

霍普金斯希望韦尔斯和贾德干迅速起草出新的措辞好让丘吉尔立即签字，但韦尔斯表示反对，称“进一步修改该条款将彻底摧毁拟议宣言这一部分的任何价值”。他在回忆录中称总统也持有“同样强烈的观点”，并抱怨道霍普金斯一定说服了罗斯福，这个问题“不够重要，不足以因此推迟就最终案文达成一致”。⁵⁷罗斯福在给韦尔斯的备忘录中称，“鉴于现在最关键的是时间”，他将删掉“唯一一个有争议的问题，即贸易歧视”。总统不再支持赫尔和韦尔斯反帝国主义的贸易目标。就这样，尽管韦尔斯表示反对，《大西洋宪章》的第四条原则最终承诺两国将“致力于，在适当尊重现有义务的情况下，进一步使所有国家，无论国家大小、是战胜国还是战败国，都有机会在平等条件下，为实现本国经济繁荣进行贸易并从世界各国获取原材料”。丘吉尔得意地发电报给伦敦，称“关于‘尊重现有义务’的表述保障了我们与自治领的关系”。⁵⁸

8月14日，宪章以公报的形式发布。最终双方并未签署，从而避免了将其作为一份条约提交美国参议院批准。即使如此，这份文件仍然引起了持孤立主义立场的国会议员的强烈反对，迫使行政当局坚称文件不涉及“战争期间或战争结束后任何形式的道德义务。”⁵⁹

韦尔斯和赫尔在公开场合表现得情绪高涨，韦尔斯宣称“帝国主义的时代结束了”。但是他们在私下里却是火冒三丈。赫尔在他的回忆录中写道，有关现有义务的内容“实际上剥夺了该条款的全部意义”。会议结束几周后，气急败坏的赫尔甚至孤注一掷地提议，在第四条原则中增加关于彻底取消帝国特惠的毫无保留的承诺。怀南特自伦敦发回报告称丘吉尔，意料之中地，不愿将此份修订提交战时内阁和自治领政府。⁶⁰赫尔这才作罢。

英国人赢了这一回合，但是他们将不可避免地输掉这场战斗。《大西洋宪章》是一则声明，而文字是廉价的。但租借安排则是一个陷入绝境的买方和一个垄断专营的卖方之间的契约。尽管租借物资继续流向英国，但是双方还没有就协定条款达成一致，而国务院仍然决心要得到它的“对价”。

国务院和英国使馆就租借协定第七条的谈判一直拖延到了秋天。虽然国务院坚持取消帝国特惠的立场没有改变，但英国谈判人员在两方面取得了进展。首先，他们说服国务院同意，上述目标应当通过“达成一致的行动”来实现，而且此类行动应当“考虑到当前经济条件所限之情形”而确定。其次，他们争取到了美国对英国的贸易对价作出的一个模糊的“对价”，即美国承诺一旦出现经济衰退将采取“适当的……国内生产、就业以及货物交换及消费的措施”。这就解决了凯恩斯的关注，他担心如果美国未能采取补救性的货币和财政措施，却同时限制其他国家采取此类行动的自由，将会使衰退扩散到海外。

然而，丘吉尔的战时内阁中仍有约四分之三的人反对在租借协定中提及任何贸易特惠的问题。即便是那些对帝国特惠没有特殊感情的人，例如首相本人，也认为有关英国正在用大英帝国的根基来交换战争物资的感觉令人非常不快。

然而就和二战时期经常发生的情况一样，英国最终被迫接受美国总统精心算计、转瞬即逝的善意之举。1942年2月，罗斯福在赫尔的敦促下给丘吉尔发电报，要求后者尽快批准新的第七条草案。但是，英国的战争行动正节节败退，新加坡于2月15日落入日本手中，丘吉尔担心继续就第七条争执不下可能会给敌人落下口实，宣称美国是在利用英国战争的紧急状况来控制大英帝国。总统对丘吉尔的关注作出了回应。罗斯福没有使用国务院草拟的官方答复，而是以“其自己的、带有强烈个人色彩且周到体贴的方式”复电称，“他未想过要用租借作为与帝国特惠原则做交换的武器”。⁶¹这足以安抚英国内阁，而英美租借协定也最终于2月23日签署。

然而，这并不足以约束美国当局。罗斯福几周后对国会表示：“作为我们援助回报的一个直接的利益就是与英国（并有可能与我们的其他盟国）就未来贸易和金融政策的框架达成谅解。”⁶²这种贸易和金融政策包含了哪些内容呢？“我们告知英国大使哈利法克斯，”赫尔写道，“我们以笼统的措辞表述第七条的目的是为了避免特别提及特惠安排，因为这样可能会给英国政府制造难题。……如果被问及特惠安排一词包含了哪些内容，我们建议说它无所不包。”⁶³

对丘吉尔而言，他将在议会中受到连续的抨击和追问，要求他解释为何接受第七条。而他能够用来为自己辩护的只能是罗斯福作出的一闪而过、毫无价值的保证。“我一直没有接受第七条，”两年后他被迫在下议院作出解释，“……直到总统明确保证，我们关于取消帝国特惠的承诺，不会高于美国政府关于取消其保护性高关税的承诺。”⁶⁴

那么，凯恩斯在租借协定谈判中究竟发挥了哪些实质作用呢？很难想象能有人比他更清楚地发现并阐明摩根索、怀特、赫尔和韦尔斯提出的要求对英国战后清偿能力带来的巨大风险。但是，任何一个已婚人士（凯恩斯也是）都应该知道事实和道理并非总是有助于实现他的目标。就凯恩斯而言，当事实和道理与他过分的自信交织在一起时，这不但帮不了他，反而侮辱了那些不断受他骚扰、学识浅薄、言辞笨拙的美国谈判对手。正如摩根索与霍普金斯的对话所显示出的，凯恩斯不知谦逊为何物的做法，似乎促使罗斯福的顾问们提出了更严厉的要求，唯恐前者接下来的机智论点会令他们无法应对。

当然，凯恩斯是握了一手臭牌。但是，危害最小的出牌策略本应是装作对利害关系一无所知、轻松自如，并在协议达成后寄希望于出现神的恩典。这就是英国外交部进行租借协定对价谈判的方法，但是凯恩斯从原则上对这种方法予以鄙视。“如果没有绥靖的对象，”凯恩斯讽刺道，“英国外交部就会感到他们完全失业了。”⁶⁵他的观点与怀特对美国国务院的观点一唱一和。

令人惊讶的是，凯恩斯在英国战争行动的金融前线发挥着领导作用，但丘吉尔几乎没有注意到他的努力。在他的五卷本战争史中只有一处提及了这位伟大的经济学家。⁶⁶首相在战争期间自始至终的策略就是专注于在战争中生存下来。这项战略的核心是培养与罗斯福及其私人特使（如霍普金斯）的良好关系，因此他寻求不断地通过塑造英美合作的波特金村庄^[12]幻象来取悦他们。其他一切都是令人分神的细枝末节。

虽然凯恩斯在美国人面前未能克制沮丧之情的次数要多于丘吉尔，但是他最终与首相一样都倾向于认为谈判对手的意图是善良的，即使有时从后者的行动中无法看出这一点。但是，有的时候事情就是和看起来的一模一样。摩根索和怀特并没有提出不合理的要求，他们只是提出了令人难以接受的要求。“现在优势在我们一边，而我个人认为我们应该抓住它，”摩根索两年后将在布雷顿森林会议上说道。“如果优势在他们那边，”怀特将附和道，“他们也会抓住它的。”⁶⁷

[10]1776年美国发布了独立宣言。——译者注

[11]1934年的《约翰逊法案》规定，不按期偿还债务的国家不能获得美国的新贷款，也不得在美国发行债券。由于英国未能完全偿还欠美国的一战债务，因此无法得到美国贷款。——译者注

[12]Potemkin Village，意指徒有其表，空无一物的面子工程。——译者注