三、机构大调整，晚清走向近代化（2）

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1904年后，清廷开始对地方上的一些冗余机构进行清理裁并。当年7月，粤海关、淮安关两监督和江宁织造被撤，粤海关事务划归两广总督管理。当年12月，由于总督和巡抚的机构重叠，云南巡抚和湖北巡抚被撤，其事务分别由云贵总督和湖广总督兼管。同样情况的广东巡抚也于次年被裁撤，其事务由两广总督兼管，这样，就避免了总督和巡抚同处一城、同管一省的冗政。福建水师提督在中法战争后作用不大，也被裁撤。1905年1月，漕运总督被裁撤，改设江淮巡抚；三个月后，此机构再次被撤，改淮扬镇总兵为江北提督来代替。由此，漕运制度便也成为了历史。

在裁撤冗余部门的同时，清廷也加强了吏治的整饬。首先是废除捐纳制度。所谓捐纳，就是捐纳买官，其实是一种公开的买官卖官行为。捐纳制度本来一向控制甚严，但后来清廷为了解镇压太平军的一时之困，导致口子大开，各色人等由此混入，而捐官者出了钱，捞到一官半职后当然是挖空心思，以贪污勒索为能事，这也是经济利益驱动之必然。1901年9月，清廷下旨将捐纳制度永远停止。

随后，清廷对各级衙门进行整顿，裁汰书吏和差役，简化各级衙门的公文形式和办事程序，改陋规为公费等。由于制度的缺陷，书吏和差役在清朝的待遇极薄，如果按名义上的待遇的话，这些人根本就不可能养家糊口。也许是出于这个原因，书吏和差役往往在衙门里“舞文弄法，朋比为奸”，而那些科举出身的官长大都不懂实务，“奉吏为师”，往往被这些人搬弄，在地方上为害甚大。新政时期，朝廷严令各级官长亲理政务，裁撤那些扰民害民的书吏和差役，以期提高办事的效率。

在清末新政全面铺开的同时，对不合时代的旧法制进行改革也成为一项紧迫的任务。大清帝国当时实行的是三权合一的传统专制体制，加上外国人借口中国的法律严酷而在租界内行使领事裁判权，拒不遵守中国法律。为了废除洋人的治外法权，1902年5月，清廷任命沈家本和伍廷芳为修订法律大臣，命他们“按照交涉情形，参酌各国法律，悉心考订，妥为拟议，务期中外通行，有裨治理”。由此，沈家本和伍廷芳经过两年的筹备，成立了修订法律馆，开始了对中国历史有重大影响的修律活动。

不可否认的是，中国古代法律的确极为严酷而残忍，甚至到清末还在实行如凌迟、枭首、戮尸、斩决等极不人道的酷刑，而且行刑时往往在公众聚集之所，有意制造恐怖气氛，这和当时西方文明社会的要求实在差之甚远。从这个角度来说，后人因为肉刑问题去指责洋人颇为滑稽（应对其抗议表示感谢才对，不然的话，我们现在可能还得挨板子）。

另外，中国古代法律“诸法合体”，“政刑不分”，这种法律传统已经难以适应近代社会的发展。不过，好在清廷选中的两位法律修订大臣，沈家本和伍廷芳，都是熟悉中西法律的专家型官员。清廷的这次选官用人得当，两位大臣也的确是人才难得。两位大臣接受任命后，第一件事情便是成立修订法律馆，并首先组织人员翻译西方法律，整理对中国法律旧籍，然后对中西法律进行比较、研究和评介。

在两位大臣和法律馆人员的努力下，西方国家（包括日本在内）的法律及论著得以介绍到中国，进而根据中国的实际情况来修订旧律或创立新法。不仅如此，为了培养法律人才，沈家本还亲自到日本聘请法律专家前来中国的法律学堂授课，这也是中国近代法律教育和法学研究的开端。从教育的角度上来说，这些都是清末法制改革的重要组成部分。