二、责任内阁背后的较量（1）

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在1906年9月1日发布的“仿行立宪”的诏旨中提到，预备立宪的基础要从改革官制做起，这其实是对日本明治维新的刻意模仿。日本在实施宪法前，曾经对官制进行了两次大改革，端方和戴鸿慈在请求立宪的奏折中也提出了这点。

应该说，清廷当时的效率还是很快的。就在颁布“仿行立宪”诏旨的第二天，清廷便宣布改革官制，任命奕劻、孙家鼐和瞿鸿禨为总司核定大臣，而参加廷臣会议的荣庆、铁良、袁世凯等人和出洋考察五大臣也被任命为官制编纂大臣，另外，一些地方大员如张之洞、岑春煊等人也随同参议。

端方和戴鸿慈出洋考察回来，在《请改定全国官制以为立宪预备摺》中提出了八条改革官制的建议，后来官制改革的讨论也主要是以其为蓝本。端戴奏折中的第一条，也是最重要的一条，便是提出撤销军机处，设立责任内阁。他们的主张是，由总理大臣、左右副大臣以及各部尚书组成内阁，阁议决定政事之后奏请皇帝颁布谕旨；而上谕颁布时也需要总理大臣、左右副大臣和相关部尚书的副署。这个方案的来源，就是德国和日本实行的内阁制（二元立宪君主制的一个特征）。

应该说，端戴提出的这个方案在当时是惊世骇俗的。众所周知的是，中国传统王朝的皇帝是天子，是上天的代表，神圣而不可侵犯；从理论上来说，皇帝的权力是不受限制的，他说的话具有最终的决定权，永远是正确而不可违抗的－－－要不然怎么说他的话是圣旨呢。

但问题是，国家这么大，事情那么多，皇帝毕竟也是肉身，他不可能事事躬身亲为，要不然还不累死。因为他需要助手，这就是宰辅。但在专制社会里，最终的决定权是不可分割的，一旦皇帝精力不济或者怠于朝政，往往会被大臣弄权，而作为皇帝主要助手的宰相更是近水楼台先得月，因而宰辅重臣擅权甚至颠覆王权取而代之的案例在中国古代也不少见，特别是汉唐时期。

有鉴于此，明朝太祖朱元璋便废除了宰相制度，而用内阁取而代之，目的就是要分散相权，这样皇帝就可以避免权力被侵夺。但是，正如前面所说，皇帝也是人，他也有勤快的和懒惰的，他找了内阁的大学士们来帮他做事情，但终究是要有个负责的，这便是常说的内阁首辅，等于又变相恢复了相权，对皇帝又形成了限制。于是明朝中后期的皇帝就干脆撇开内阁，找太监帮他们做事情，但这些太监多是无才好动之辈，导致纲纪紊乱也就可想而知了。

清朝取代明朝后，基本是继承了明朝包括内阁的基本制度。但是到雍正皇帝的时候，因为要打仗，因而他又在南书房外的小屋子里设立了军机处，以便他处理一些紧急的军国大事。最初雍正是为了防止军事机密外泄，所以很多事不经内阁便直接由南书房军机处发出。战事结束后，雍正似乎没有要撤销军机处的意思，朝廷的重要政令都在军机处而不再是内阁。于是清朝的制度在明制的基础上，增加了一个军机处。

军机处的设立，实际上皇权的进一步专制化、独裁化。从理论上来说，军机处不能算政府机构，因为它没有正式编制，不过是从内阁大臣里挑选几个能干的，来军机处帮皇帝办事；而且，军机大臣并不是政府的正式行政首长，而是皇帝临时调用的。这就有点象明朝的中后期了，皇帝不出宫办事，只在里面找几个信任的人来商量。不过，清朝的皇帝比较懂历史，他们知道太监当权不但坏事，而且会招至亡国之祸，因而不找太监，只从外面调大臣。不过，军机处大臣不过是皇帝的御用秘书，正如钱穆在《清代政治浅析》里说的，“太监也罢，军机大臣也罢，反正都只算是皇帝的私人秘书，算不得朝廷的大臣”。

如此一来，皇帝那可就要忙死了，什么事情他都想管，什么事情他都要管。本来按中国传统的政治惯例，皇帝的诏书都是由内阁拟好，皇帝看过后盖印，再由内阁交到六部，但雍正不理会这套程序，他通过军机处不断的发出各种密旨，往往绕过主管的部门，直接发到主管的人那里。这样以来，内阁大学士反成了闲差，皇帝成了大忙人－－－结果雍正每天要工作到深夜，他再精力充沛，最后还是给累死了（笔者曾经在《康熙和他的儿子们中提出雍正可能是“过劳死”的观点，可供参考）。雍正死了不打紧，结果他的那帮子孙可就倒了大霉了，所以清朝的皇帝大都勤政而独裁－－－也是制度给逼的。