四、钦定宪法大纲与预备立宪路线图（1）

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1905年11月，在派遣五大臣出洋考察的时候，清廷同时设立了考察政治馆，以作为将来实行宪政的筹备机构。1907年8月，经奕劻等人的奏请，朝廷批准将考察政治馆改名为宪政编查馆，以使这个办理宪政的机构更加名副其实，并开始实实在在的推进宪政。

宪政编查馆的职责主要有四项，一是议复奉旨交议的宪政奏折；二是调研各国宪法，编订宪法草案；三是考核法律馆所提交的各项法典（如民法、商法、大清刑律及诉讼法等）和地方及部门制定的一些单行法规；四是中外宪政的统计调查和对比研究。宪政编查馆拟定和审核的文件，除了法典和重大事项需经资政院议决外，其它均呈由军机大臣阅定后奏准实施。

宪政编查馆的大臣则由军机大臣兼任，总共六人，分别为庆亲王奕劻、醇亲王载沣、文渊阁大学士世续、张之洞、鹿传麟、袁世凯。另外，宪政编查馆设有提调两人，总核两人，下面再设编制局、统计局、总务处、官报局等机构。后来在奕劻的奏请下，各省设立调查局，各部院则设立统计处，以配合宪政工作。

在宪政编查馆开展工作的同时，清廷再次派遣大臣出洋考察宪政。不过，这一次考察不是面面俱到，而是专门前往英国、德国和日本取经。1907年9月，清廷派遣外务部右侍郎汪大燮、学部右侍郎达寿和邮传部右侍郎于式枚为宪政考察大臣，分别前往英国、日本和德国考察。

有意思的是，前往德国考察的于式枚本北洋任职十余年，也曾参加保国会，他出使德国回来后却提出一个惊人之论，那就是中国无需立宪，因为各国的宪法条文，有很多是中国固有的成法本身就有的，有的是中国本身就没有、也没有必要去模仿的；各国立宪，大多由于下层老百姓要求，求而不得就要争，争而不以就要乱；国政归于一人则臣民无非分之想，散于众则臣民有竟进之心；立宪搞好了，就是日本的明治维新，搞不好反成了法国革命，祸害几十年。对于那些激进的立宪党人，于式枚更是指责他们“几近乱党”。

于式枚生性耿介，宽和待人，当年他的族人因为和别人争一墙之地，互不相让，于是写信给于式枚要他干涉一下。于式枚回书说，“千里书信为堵墙，让他三尺又何妨；万里长城今犹在，不见当年秦始皇”。争议双方见此信后，被官高位显的于式枚的豁然大度所感动，最后大家各让三尺（即后来的六尺巷），至今传为美谈。说真的，于式枚还真算不上什么守旧分子，他考察回来出此高论，要说反动荒谬，似乎也不是这么回事－－－至少后来的事实证明，他的担心还是不无道理的。

出使英国的汪大燮倒是认真的考察了一番，回来后编纂了《英国宪政要义》、《国会通典》等14种宪政著作呈递；出使日本的达寿中途被朝廷召回，改派驻日公使李家驹考察。达寿极力主张仿照日本实行立宪，他回国后呈献了《日本宪法论》、《议院说明》等5部宪政著作。李家驹考察了日本官制后则主张朝廷尽早推行中央和地方的官制改革，实行责任内阁制。回国后，他组织人编译了《官制篇》、《日本官制篇通释》等著作。

从某个意义上来说，载泽、端方等五大臣的第一次出洋考察促成了清廷宣布预备立宪，而达寿、李家驹等人的第二次宪政考察则让清廷决心以日本为蓝本，实行预备立宪。

话说回来，当时很多人嘴里虽说“立宪、立宪”，但宪政到底是个什么东西，其实还是不甚了然。因此，这里有必要插点宪政发展历史的题外话。简单的说，宪政就是指政府的行为是受到限制的政治形态，政府的权力由宪法授予并受到限制，广义的来说，是受民意所限制的。因此，宪政制度所约束的主要对象不是一般国民，而是政府等权力部门。用最简单的话来说，实行宪政，皇帝将不能为所欲为（而从法理上来说，中国的皇帝是拥有无限权力，而且不需要负任何责任的）。