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第五章 布雷顿森林体系：美国政府金融资本的胜利
（在适当调节的殖民贸易制度下，英格兰）宛如高悬在其殖民地上空中央的太阳，不仅会给殖民地带来生机与活力，而且还能从这些地方获得利润；实际上它这样做是完全正当的，因为从此以后，它的舰队和军队被频繁派往这些地方保护它们，费用是由这个王国的居民支付的，而这些地方的居民，除了从发动这场战争以及宗教信仰、自由和财产不受侵犯这些预期的好处中获得与我们相同的利益之外，他们几乎不承担任何费用，不过，可以而且应该通过既合理又可行的心肠强硬的手段，找到让他们承担更多费用的方法。
——约翰·加里（John Cary）：《论英格兰这个国家》
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（布里斯托尔：1695年版），第70页以下。
“二战”后世界经济演进的路线，是由解决了欧洲欠美国的重建债务的盟国间金融协定所决定的。针对这些协定的谈判，将冲突从战场上转移到了外交家的会议室里。盟国与轴心国之间此前的角逐让位于盟国彼此之间的竞赛，而美国则从这场竞赛中胜出。
第二次世界大战邻近结束时，盟国集体的自我利益在一开始是开明的。除了苏联以外，没有一个盟国希望战败的轴心国受到任何形式的战争赔款的重压。因此，美国外交家面临的问题是，如何让他们国家的盟友既继续购买美国的商品和服务，又在德国不做战争赔偿的情况下偿付它们各自欠美国的债务。
“二战”后美国的开明体现在这样一个事实，即这一次它没有让其盟国面临没有能够为其战后债务提供融资的制度的境地。它带头组建了国际货币基金组织和世界银行，以此取代德国的战争赔款；作为一种机制，它们为盟国提供了制度化手段，维持它们对美国产品的需求并保障国际关系中黄金的纪律。正式的机制建立了起来，允许在以比“一战”后更为健全的基础上持续不断地从美国借款。美国借贷能力的基础是其货币黄金储备的扩大。
因此，“二战”后美国政府间借贷的巨额增加，其起因和国际背景与上一次的战后时期是大不相同的。这次不仅没有大量军备债务或战争赔偿需要偿还，而且在1948年到1951年年间通过联合国善后救济总署（UNRRA）以及在1946年到1948年年间通过马歇尔援助计划，美国政府提供了巨额的无条件经济援助。为了防止两次世界大战之间的经济战再次出现，它带头倡仪组建了联合国和布雷顿森林机构。它强烈要求对自由放任的国际经济制度进行控制，并要求世界回到它自己在1934年所放弃的金汇兑本位制上来。
还在“二战”之时，它的外交家们就已经认识到，鉴于美国在经济上至高无上的地位，更为开放的国际经济不会损害美国的经济，但会将其他非共产主义国家的经济活动联系起来，形成一种美国的卫星国关系。在可以预见的将来，那些依赖美国资源流入才能进行重建的国家不太可能对美国的国内政策进行干预。另一方面，美国的影响力扩大到其他国家这种相反的情况才是明显可能的。因此，虽然美国在第一次世界大战后认为国联威胁到其国内主权从而对它进行了抵制，但是它现在已经不再担心多边主义了。很显然，战后国际经济越是开放和相互联系，美国外交在整个世界上的力量就会越强大。
最重要的是，如果不建立新的机构推动偿还、特别是以可兑换外汇进行的偿还的话，美国政府就不向欧洲和其他国家提供单边信贷。1944年在布雷顿森林建立了两个新的银团，作为永久机构对政府间金融和债务进行管理，外国政府持有一定股份，但不足以与美国持有的占据优势地位、可行使否决权的股份相抗衡。因此，除了便利它们自己的债务的清偿外，这些国家对控制这些机构中资本的运用几乎无能为力。这样，美国的政府信贷就将其他政府的资金吸纳到由美国的政策制订者所管理、由美国政府所控制的国际卡特尔当中。
假定这一次美国想让其贷款得到偿还，这就是做这件事情的恰当办法。因为欧洲的战后借款主要是为重建融资，所以只要融资的项目有助于恢复欧洲的盈利基础，并且能够逐渐形成在不断提高的国内消费水平之上产生的出口盈余，那么这些借款就是自我分期偿还的。因为这些贷款是用于生产目的的，而且因为为确保平稳处理外债清偿而建立的这些机构是多边的，所以美国的政府间借贷的可行性就得到了极大的增强。美国对外国经济政策和政治决策的影响也是如此。
从其在一战后要求盟国做出清偿中，美国并没有真正获得持续的外交优势。它发现它自己尴尬地持有着可疑的债务工具——它认为它们是不可兑现的债权，从来无法就它们与各国分别地或者就它们可以换回什么展开谈判。但是，“二战”后美国对欧洲政府的借贷，却伴随着类似于规模巨大的多边道斯计划的东西。国际货币基金组织和世界银行能够推荐具体的政策，由这些机构的成员国政府出于世界金融稳定的目的而加以执行。这样的金融稳定被视为按照美国的需要和能力而对外国经济生活进行的扩大和调整。因此，美国的政府债权得以在世界经济主导这一稳固的制度大厦中实现其正式化。
其结果是，尽管美国针对欧洲和其他国外地区的政府债权一如“一战”期间和“一战”后那样迅速增加，但却没有出现世界金融崩溃的早期征兆。1914年到1924年年间，美国对外债权的总额增加了191亿美元，其中的117亿美元是因盟国间债务而由美国政府享有的针对外国政府的债权。在1945年到1955年之间，美国的对外债权和投资再次增加了190亿美元，而且这一增加额中的大部分——约有110亿美元——又再一次的是美国政府对外国政府的债权，其形式为双边借贷以及美国对国际货币基金组织和世界银行的出资。(175)
不过，这一次对欧洲偿还这些借款的管理是这样一种方式，即欧洲的偿付没有造成国际流动性的枯竭。偿还世界银行和国际货币基金组织的贷款被重新利用起来，用以补充这些机构的可借贷资源，而不是简单地注入美国经济。这样，政府间资本的一个蓄水池就得以维持，以国际贷款银团的形式成为世界外交的一个至关重要的机构。它被美国政府用来实施世界范围的“门户开放”政策，并推动对殖民地性的势力范围的打破。国际货币基金组织、世界银行、关贸总协定以及美国的对外援助项目，成为了在政治上增强美国经济力量的一套正式的制度。
甚至在美国于1941年宣战之前，特殊利益集团的代言人就对这个国家战后的经济和政治战略展开了辩论。珍珠港事件发生后，在国会的听证会上，在讨论政策的小册子中，在公众集会上，在官员的讲话中，在无数的期刊文章和书籍中，对这个问题做了详尽的讨论分析。(176)这些讨论对战后美国政策的目标和战略达成了广泛的共识。
美国所有集团的一个共同目标是避免因缩减公共开支导致战后萧条。1945年的共识是，需要6000万个工作岗位才能实现充分就业。如果没有足以创造这些工作岗位的有效需求，而且如果没有支撑相应的企业投资的资金，美国政治就会左倾。因此充分就业是美国的国家利益，无论它对单位劳动成本和美国产品在世界经济中的竞争性定价会造成什么样的影响。
为各利益集团所同意的是，美国进入外国市场是美国实现充分就业的前提条件。最为明显的市场是遭到破坏、现在正处于重建阶段的欧洲。国家规划协会1944年的估算是，美国的年出口需要达到100亿美元才能确保充分就业，其中特别是产出在战争期间有巨大增长的制成品和重工业产品。这一大致的数字得到了参与讨论人士的普遍接受。它代表了在美国现有的固定资本投资形式和目的下，仅仅服务于国内经济的美国私人部门所无法提供的市场需求。没有人认真考虑过由联邦政府以军用或民间开支来提供这些需求。公共事业振兴署（WPA，1935－1943年。——译者注）的时代已经是遥远的过去，而作为稳定器的军事开支仍要有几年才会出现。
如果其他国家将它们的经济与美国隔绝起来，那么美国的出口生产就会受到制约。首先是英国，它是美国扩张主义最大的一个障碍，它的关税特惠制必须要加以废除。其次是欠发达国家，总的来说它们在战争期间被迫进行了工业化。欧洲和日本也存在着实现商业上的自给自足的政治压力。正如商务部对情况所做的总结：“在两次世界大战期间，特别是在大萧条期间和在此之后，其他国家积极地采取了工业化和自给自足的政策。由于被迫扩大国家的生产活动和生产能力，这一趋势在当前的这场战争期间得到了有力的强化，并有可能会造成我国特定产品的某些出口渠道的永久丧失。”(177)如果要增加美国的出口的话，这种情况就必须不允许它发生。
如果其他国家的金融资源在战后的世界中出现了枯竭，而且如果不通过美国进口原材料和其他商品或者通过新的美国私人投资而提供新的资金，那么农产品的出口看来很可能将是首先出现减少的。
美国与其他国家之间低水平的交易量，不可避免地会导致外国对贸易的限制和对金融的控制的永久化，还有其他国家之间双边安排进一步将美国排除在外。外国的需求将不会针对我们所有的出口商品而均匀地分配，而是首先针对实施经济重建和发展项目所必需的那类商品。如果没有相对充裕的美元供应，从而实现较大程度的自由，那么对于它们手头可用的美元用于哪些用途，外国政府将会坚持进行有选择的控制。
尽管工业的各分支，如机械和机械工具、汽车产品和飞机，将取决于外国市场在多大程度上吸纳它们扩大了的产出，但农业的利益具有特殊性。与我们的制造业商品所具有的显著技术优势相比，农产品不那么容易建立起这样的地位，而且一般来说农产品面临着外国市场上来自其他供应渠道的激烈竞争……除非是在大批量国际交易的框架之内，否则美国的农业是没有希望恢复并保持超过战后救济这一明显需要之外的对外出口渠道的。(178)
这份研究报告进而指出：“有两种主要的途径取得（大批量国际交易）这个结果，而这两种途径并不是相互排斥，而是很自然地相互补充的。一种途径是美国资本重新流出，另一种途径是采取积极措施，允许更多的进口。”报告推荐美国直接对外投资，说它是“美国私人资本最有前途的出路”，特别是因为支撑美国在海外建立企业的赢利动机往往会“保证它们的生产效率，而外国政府申请的贷款却不受制于这个标准”。报告也推荐与外国人一起建立合资的外国子公司。“这一权宜之策可以起到对由外国资本注资的企业进行‘国有化’、减少所有权缺位常常造成的摩擦的作用，从而可以遏制财产充公的倾向以及各种形式的税收和其他歧视。”(179)
为了预防各国在重返和平后采取保护主义的措施，美国的外交家们试图以对外援助诱使其他国家坚持自由贸易、稳定的货币平价、对美国粮食和工业出口的普遍依赖，以及向美国私人资本开放它们的投资市场。美国要求欧洲和亚洲都实行“门户开放”政策，目的是让美国的生产者能够享有海外扩张的自由。经过一个短暂的过渡期之后，就不能允许再有保护性关税、配额、或者如竞争性贬值、多元汇率、双边结算协定和冻结货币这样一些金融壁垒了。战后的世界必须要逐步采取固定平价和对外开放本国市场的规则，其目的是让美国的生产者能够适应和平时期的出口生产，并让其他国家按照美国的生产和出口能力来调整它们自己。
美国已经知道了把它作为世界债权人的地位玩得过火有多么地愚蠢。它不能采取过分成功以至造成其他国家破产的商业政策，因为这只会迫使这些国家实行报复性的贸易政策和投资政策，从而妨碍美国对世界经济的长期渗透。美国的企业和出口商要能够对它们所希望的生产线进行贸易和投资，就只能对某种收支上的互惠做出保证。如果不能通过增加对外投资和／或提高美国进口，在私人部门的账户上提供这种收支互惠，那么就要求它或者是以对外援助或者是以军事开支的形式在美国的政府账户上提供。事实上，鉴于国会在除关乎国家安全之外的大部分事务上具有追求狭隘的自我利益的传统，后一种做法从政治的角度来看可能会较容易做到。
考虑到国会具有保护主义倾向——特别是事关特殊的地区利益之时——这一事实，向世界供应美元的理想途径似乎是美国在海外直接投资。因此，国家规划协会的斯泰西·梅（Stacy May）1943年在众议院作证时说：“我们将在战争期间积累起大量的资金、战争债券、储蓄存款等。所以我认为美国将有巨额的投资资金。”(180)
人们认识到，对于美国私人投资资本没什么兴趣的领域，需要由美国政府来提供资金。在1942年的一次新闻发布会上，罗斯福总统在论及他对其他国家的战后计划时宣布：“当然，我们会救济它们。为什么？……这不仅是出于人道主义考虑——除非你想这样做，否则没必要强调这种考虑是有道理的，而且还是出于我们自己的皮夹考虑，以及从我们避免未来战争的角度来考虑。”(181)
要达成这些目的，就需要有两类机构：一类防止欧洲和美国可能重新回到20世纪30年代的那种民族主义的贸易和金融做法，另一类向其他国家提供贷款和其他经济激励，足以让关税削减对它们显得有吸引力。欧洲和亚洲需要放弃经济自给自足的观念，并通过加入适当的国际组织预防它们又回到这些政策上来。
因此，美国的工业和农业提供了欧洲战后重建和增长所需的实物资源，而美国政府则提供了资金。因为“除非比过去更经常地供应美元，否则要求取消各种限制和控制——它们的主要目的是保护其他国家的国内经济免受外部冲击和压力——是既不公平又不明智的”(182)。作为回报，其他国家开放其经济，形成对美国生产者的依赖。紧缩不是一种可行的政策。它会造成长期的贫困、失业，而且很有可能大部分国家都会出现政治上的左倾。
欧洲很开心地从美国政府和新建立的国际借贷机构那里借入了资金，购买不断增加的美国出口。结果是1945－1950年间美国年平均贸易顺差有35亿美元。到了1950年，美国实现了出口总额100亿美元的预定目标。
战后的欧美金融关系机制因此与“一战”后的情形形成了鲜明的对照，“一战”后的环流是从美国私人部门经过欧洲各国的政府，再回到美国政府。“二战”后再次建立了环行的投资和贸易关系，但这一次欧洲各国的政府是直接从美国官方机构和世界银行、而不是美国私人投资者那里借入资金。这些资金用于支付美国私人部门的出口商，而不是付给美国财政部。美国政府这一方最终从私人部门那里——通过税收和出售政府债券——取得其资源。因此，资金在世界经济当中的净流动是从美国政府流向美国出口商。此外，“二战”后的欧洲主要是为实际的商品和服务、而不是为了战争赔款或盟国间债务而向美国进行支付。
指导原则因此是这样的：确保战后美国政治稳定所需的充分就业、经济稳定的社会，要求美国出口有不断扩大的国外市场。其他国家——其工农业的劳动生产率不如美国——不许以关税或者对货币的操纵来抵消它们在劳动生产率上的劣势。为了防止它们采取抵消措施，美国带头组建了国际货币基金组织和世界银行，前者是为了确保战后的固定汇率平价制，后者则作为其他国家加入基金组织的一种经济激励。任何希望加入世行的国家都要同意加入基金组织，并同意清偿其欠外国的全部当前和未来的、官方政府的和由政府提供担保的债务，从而支撑起政府间贷款体系。完成了这项任务之后，美国的外交家们又带头制定了国际贸易组织（ITO）的章程，这个机构后来让位于关税与贸易总协定（GATT），它的目的是推动世界关税的削减和协调国际商品协定。美国的援助为欧洲提供了战后重建以及经济和政治稳定所需的资源，在这个过程中保证了美国出口有不断扩大的市场。
作为美英两国为战后世界进行联合外交规划的产物，IMF和世行的构想是在1941年到1945年年间形成的。它们的章程规定，要在美国的自我利益这个框架内满足欧洲马上就要面临的战后重建需要，还要避免重蹈两次世界大战之间出现的那些金融问题，特别是货币和财政上的保护主义。尽管如此，这两个国家的利益从根本上来说是不同的。英国的状况是，它在短期资本账户上是世界的主要债务国，在经常贸易账户上则是主要的赤字国。实际上，它状况类似于“一战”后的德国，类似于德国的战争赔款的，是英国在军费和贸易账户上的长期赤字、高得难以应付的英镑余额以及即将出现的战后重建债务。
英国在1944年年底有近100亿美元的英镑余额，主要是欠印度、埃及和阿根廷的。这些存款实际上被冻结了起来，因为英国无法从其当前的生产中形成商业出口顺差。由于没有经常账户盈余，它也无法分期偿还主要是欠美国的较长期的债务。英国仍想维持帝国式的世界地位，而与此相关的成本可能会耗尽其私人部门形成的任何国际收入净额。因此，为了分期偿还其外债并维持其帝国的军事成本，就必须要寻找到资金的某种外部来源。否则，英国这些债务就会依然是债权国遭到冻结的债权，仅限于购买英国的出口，从而损害美国的出口。
面临着这个问题，英国派往布雷顿森林的代表们仍然试图获得国内自主权，采取扩张性的战后就业政策——尽管其脆弱的状况已经造成了种种制约。对于放弃其作为国际银行家的特权地位，英国甚至比放弃其帝国角色感到更为勉强。其国际银行家的地位让它成为了大量流入的短期流动资金的储藏地，而其私人投资者传统上转而将这些资金在海外进行长期投资，从而获得较高的回报率。为了向英国的战争努力提供资金，这些投资中有几十亿美元都已经卖掉了。因此可以理解的是，英国不希望将其剩下的长期投资变现后还给短期债权人，尽管哈罗德·威尔逊在几年后提出，如果针对英镑的挤兑停不下来的话，他可能就要这么做了。英国也不希望针对其人民采取收入紧缩政策。很简单，它希望享受作为银行家所带来的好处，但不承担相应的责任，也就是说，获得存款但却不需要在债权人要求支付时归还它们。
这样的态度导致英国在布雷顿森林的代表将他们国家所面临的两难境地描述为：或者满足其债权人，或者在国内采取紧缩政策。他们从来不提卖掉其剩下的数额仍然庞大的外国投资，也不提缩减海外开支。1944年5月23号，凯恩斯对英国上院宣布：“我们决心在未来让英镑的对外价值符合由我们自己的国内政策所决定的内部价值，而不是相反。”
实际上，这意味着英镑区的其他国家要按照处于赤字中的英国的经济政策来调整它们的经济政策。凯恩斯接着说：根据IMF的章程，具体而言就是“稀缺货币条款”（第七条），“对维持国际收支均衡的责任的适当分担，恰恰应该由债权国做出”。按照“稀缺货币条款”的最初表述，它要求有长期收支盈余的国家——最明显的是美国——让它们的债权余额在提议中的结算联盟中无限期地累积起来。到了这些债权余额高得无法处理的时候，可以把它们全部取消，或者可以通过某种的另外方式取消赤字国的债务。
鉴于英国存在着似乎永远都还不清的国际收支赤字，其政府希望从计划建立的国际货币基金组织那里支取大笔资金，又不产生对具体国家的欠债。这样做会让它免受对具体国家欠债可能会带来的政治责难。不过，美国坚持说，因为支取通货实际上是以个别国家——最明显的是美国自己——为代价的，所以这些信贷要以支取的实际货币而不是某种模糊不清的“凯恩斯国际货币单位（bancor）”来表示。这意味着美国之外的其他国家只能得到以美国在IMF中的出资份额为限的美元信贷。纽约联邦储备银行的约翰·H﹒威廉斯指出：“不可能合理的假设是，如果出现全世界对货币的需求都集中在美元上，美国可以同意其负债仅以结算联盟总规模为限的这样一种方案。”(183)美国在布雷顿森林的代表因而强调建立一个按“基金”的字面意思理解的基金，而不是凯恩斯提出的“银行”，即各国货币的汇集池而不是一张空白的透支支票。
威廉斯教授对一开始的美国（怀特）计划和1943年的英国（凯恩斯）计划进行了简明扼要的对比：“怀特计划要求建立一个国际稳定基金。成员国将其货币存入基金之中，基金进而着手提供每个国家清偿其国际账户所需的货币。凯恩斯计划要求建立一个国际结算联盟，联盟中不存入任何资金。作为代替，国际收支通过在联盟的账簿上借记付款国并贷记收款国而实现。”简单地说，它们是美国的银行存款原则与英国的透支做法之间的差别。按照后一种方案，“结算联盟本身不从事汇兑操作，而仅仅是记账”(184)。具有讽刺意味但明显反映了收支赤字国的自我利益的是，一旦美国自己的经常账户在20世纪60年代陷入长期赤字状态时，美国就着手对IMF进行转型，创制了特别提款权，而特别提款权所依据的原则令人不禁想到了凯恩斯的建议。
对如何处理让英国感到烦恼不已的如何避免因追求稳定带来的僵化问题，美国在布雷顿森林会议上的代表们并不关心。他们关心的是如何推动战后贸易，同时还要保住黄金作为世界货币秩序的基础的地位。他们向国会介绍IMF和世行时，基本上依据的是这样的理由，即有必要让欧洲购买按预定目标达100亿美元的美国出口。助理国务卿迪安·艾奇逊在国会作证时说：
我们有世界上最大的生产车间。当其他国家在遭受破坏时，我们为了承担起战争的沉重负担，正在扩大这个车间。
将来有一个问题，就是如何让这个大车间有活干，如何让现在在里面工作的人或者从部队退伍的人有工作。
这些遭到破坏或需要发展的国家，让它们能够从可以生产它们需要商品的人那里购买，这很好，我们都会获利。(185)
在这方面，《布雷顿森林法案》是1946年的就业法案的补充。用一位专家的话来说：“我认为，从所有实际的角度来看，我们投到基金里面的钱等于是出口补贴。”(186)如果没有布雷顿森林机构提供的金融资源，美国就会被迫以直接捐赠的形式向欧洲供应这些出口商品。财政部副部长哈里·德克斯特·怀特（Harry Dexter White）在作证时说：“我们希望我们的出口得到增加，但我们想让其他国家有能力支付。”(187)
它们还必须愿意支付，而且还不能让它们以反美主义为借口而拖欠支付。事实上，世行和IMF的一项主要作用就是将战后债务偿付导入美国，同时不因为债务偿付而引发反美情绪。这已经是导致美国官员在1939年到1940年提议建立美洲国家间发展银行的一个重要因素了。1942年，国务院派阿尔文·汉森前往伦敦，讨论在重返和平后建立国际开发公司的计划。“美洲国家间银行的股份将由各国政府所持有；每个国家在董事会里都有一个席位；投票权将按持股比例进行分配。”(188)最后一个条件意味着美国将是主要出资人——同样的原则也为世行和IMF所采用。实际上，将从其他国家筹集资金，推动拉美对进口、主要是来自美国的进口的需求。
汉森的思路是这样的，作为消除国家之间彼此对立或对抗的一种手段，国际磋商和合作在世界事务中变得越来越有必要。“从这一点来看，将美国进出口银行变更为美洲国家间银行是很有意义的。”(189)这不会改变美国政府仍然需要提供资金让其他国家来借这个事实。“不过，它会消除任何可能的指责，说美国是个狠毒的放高利贷者。美洲国家间银行会推动成员国的自律，避免美国独自一人承担起确保履约的重担。我们从过去的经验得知，各国对美国私人资本市场上发行的债券曾经毫不犹豫地违约。当然，对于美国进出口银行发放的贷款，它们要违约的话可能就要比较犹豫了。而且，这些贷款的记录确实无可置疑地好。对于它们和它们的邻国帮助承销的债券，它们要违约的话就要更为犹豫不决了。”
除了为其他国家提供购买美国出口商品的购买力之外，布雷顿森林会议还为更为自由的贸易奠定了基础。IMF的章程要求其签约国——英镑区除外，它被保留不动——不签订双边的货币协定，也不可以采取其他形式的保护主义政策。这一原则为后来的关贸总协定奠定了基础。按在布雷顿森林的美国代表团主席、财政部长亨利·摩根索的话来说：“因为它提供了稳定货币的方法，所以货币基金……根除了采取进口配额、歧视性关税和其他各种各样措施的借口，对于20世纪30年代各国之间友好的经济关系来说，这些措施增加了大量的麻烦。”(190)
向欧洲提供用以购买美国出口商品的信贷给美国带来了政治红利，即让欧洲得以在政治稳定的背景下重建其经济。一名银行家在作证时说：“我相信，除非采取措施，否则那些国家肯定会出现持续混乱的状态，而且它们不可避免地会出现某种形式的极权主义政府，原因很简单，这是它们的人民能吃上饭的唯一办法。我认为，如果发生了这样的事情的话，除了对外贸易增加的可能性荡然无存，还会增加美国陆海军的开支，给我们造成的成本远远超过我们向基金出资所涉及的任何可能的风险……一国混乱的经济状况引发内战，而内战往往带来国家之间的战争。”米立金参议员（Senator Millikin）根据这一思想的意思对它做了重新表述：“随着极权主义的增长，我们自己的军事风险就会增加；因此，我们要在扩军备战等等方面花费更多。”是的，这名银行家回答道。如果没有货币的稳定，“对外贸易量就不可能会大，而且军事开支会增加很多”(191)。在这方面，美国对IMF的出资代表着政治补贴，其目的是遏制在20世纪20年代搅乱欧洲的那种恶性通货膨胀以及与之相联系的混乱状况。
一个与此相关的考虑是，利用IMF的资源让英国得以在一段时间里维持其高水平的海外军事开支，并且让它实际上得以在诸如缅甸和马来亚这些地方进行平叛战争，同时又不会完全动摇其货币和国内经济。
当然，如此运用帝国强权不是没有政治代价的。不管有没有IMF，英国都以一种特殊的方式变得越来越依赖美国，也就是英国政治家们已经如此频繁说起的含糊而并不确指的“与美国的特殊关系”，而美国的外交人士又不时否认它的存在。这一特殊关系的基础在于美国在IMF中的否决权。彼此的理解是，对于英国采取的给其国际收支造成不利影响的行动——为了扑灭肯尼迪总统后来称为“所谓的民族解放战争”所带来的威胁，并且作为美国政治—军事的一项独特功能而承担起对这些战争的镇压，这些行动英国不采取的话美国是要采取的——美国不会行使这个否决权。
对英国而言，最终的结果是对美国越来越依赖，而依赖的程度如此之大，以至实际上等于放弃了英国的自主权。英国在苏伊士运河以东的存在所产生的国际收支成本，迫使英国只得不断借债，并且依赖于美国在IMF中不针对它行使否决权。美国的支配地位因此有效地延伸到了英国。
布雷顿森林机构提供的金融资源，也使得欧洲大陆清偿其对美国不断增长的债务成为了可能。如果没有这些资源，在某个时候就只能要求延期偿付这些债务，这正如此前的金汇兑本位制导致了盟国间债务的延期以及大规模拖欠私人投资者持有的证券一样。由于向欧洲提供了继续清偿其债务的手段，美国政府得以保持其作为债权人对英国和欧洲大陆的控制。
布雷顿森林体系给美国带来的最基本的好处可能是这样的：通过提供国际金融资源来补充欧洲业已耗尽的黄金储备，这一体系让黄金——而不是某种有管理的纸币或商品货币本位制——得以继续作为国际金融的基础。1945年美国持有59%的世界黄金储备，到1948年这一比例又增加到了72%。丹尼参议员（Senator Downey）指出：“偿付黄金可以用作国际贸易的基础，否则除商业价值外它真的没有任何实际的价值。在这项伟大的事业中投入几十亿美元的黄金，我们只不过是试图拯救这些黄金本身的价值……除非黄金成为国际贸易的基础，否则它根本就是一文不值。”(192)
到20世纪20年代的后期，许多经济学家已经认识到了这个事实。外交关系委员会在1928年写道：“没有人（比美联储）对此知道得更清楚：美国黄金的价值源自它作为货币的普遍合法性，还有，因为金本位是一种国际惯例，所以作为世界上一半黄金持有者的美国，必须承担起守护这个本位制的某种角色。”(193)
美国当局承认，在20世纪30年代和战时岁月里出现了黄金的不均分布，过度数量的黄金集中到了美国。但它们的第一愿望是保留这些黄金所体现的经济和外交权力，保住作为国际金融基础的美国黄金，并在此之上奠定战后经济发展的基础；与此同时，采取更为自由的贸易政策——国际黄金持有中的不均分布以及货币储备过度集中在一国国库中危及了这些贸易政策。IMF和世行的资源则减轻了黄金过分集中造成的影响，从而让金汇兑本位制的基本秩序得以保存下来，而与之一起保存下来的，还有扩大美国霸权所需的贸易和投资自由。
可以理解的是，美国希望其国内经济自主权不受干扰，在这一点上它与英国一样。出于这个目的，IMF和世行是按私人股份公司的思路进行组建的。美国仅不到30亿美元的出资额让它在这两家机构之中享有27%的投票权。随着其他国家对其货币的支取，这一比例最高时升到了33%。因为大部分决策要求有80%的多数票才能通过，美国因此在这两家机构中都持有否决权。英帝国作为一个整体控制了25%的投票权，因此也有否决能力，但鉴于英国对美国的日益依赖，还有，英国是否有能力在IMF做决定时将各个自治领国家的投票权集中起来，这一点也确实存在着疑问，所以英帝国的否决权是无法自动行使的。因此，实际而言，美国的否决权是独一无二的。
不难理解，作为世界上最主要的债权国和最主要的有经常账户盈余的国家，美国希望对其外交家们称为“稀缺货币条款”的第七条做出修订，使得它的规定不那么“苛刻”。在美国的坚持下，这一条款得以重写，这样，存在长期收支盈余的经济体仅仅是有义务听取IMF的建议，但没有必要按照这些建议去做。财政部副部长德克斯特·怀特1945年在这件事上的证词很能说明问题：
外国专家的有些提议想对货币变得稀缺的国家进行制裁，当然，他们心里想到的主要是美国……
美国技术专家的立场是这样的：我们不会考虑任何这样的制裁，我们也不会接受这种结论。在不同的时候，对不同的国家来说，卖比买多的原因是各不相同的，主要的责任也不一定完全是我们。可能我们要承担部分的责任，但也可能是其他国家的责任。某个国家要卖给我们鱼油，虽然我们不想买，可能是我们不想要这么多的鱼油，这么一件简单的事情不是他们强迫我们多买鱼油的理由。他们可能觉得，不管他们能卖什么，他们都能从美国买到无限量的外国商品。他们能卖的可能不足以对其他国家有吸引力。
各国之所以出现外国货币稀缺的状态，可能不是因为出口国家的错，而是它们自己过度消费的政策造成的。如果基金中的美元出现稀缺，那么错误肯定是我们的，对于这么一个假设，不管是暗示还是明确说了出来，我们说，我们是不能接受的。我们最终同意，如果任何货币出现稀缺，那么就写一份报告，写报告的那个委员会要有一名成员，他是出现稀缺货币的发行国的代表。我们希望保证报告的公正，造成稀缺的责任该是哪国就是哪国的，而且要对各种原因综合考虑。不仅如此，如果基金组织宣布了一种货币的稀缺，我们会同意要求基金组织将报告公开。我们认为，这么做是非常必要的，因为如果造成稀缺的原因一部分是由于美国的政治，那么我们觉得国会应该知道。如果基金组织赢得了威信，那么基金组织的报告就会有威信。如果基金组织的行事方法赢得了各国的信任，那么国会或者国会下面的委员会——包括你们委员会——就会拿到基金组织的报告，供你们检查它是否有价值。如果报告中提到的理由看起来是合理的，它可能就会影响到你们的政策，你们对它会加以考虑的。没有要求你们做任何事。你们所要做的只是对基金组织的报告加以考虑。
……基金组织唯一能做的——而我们非常同意加进这一点，而且我觉得这是件极好的事情——就是写报告……如果你们认为给出的观点是有道理的，它们确实说明和呼吁对政府的政策做某种修改，我肯定你们会很乐于采纳的。相反，如果你们觉得它们是错的，如果你们觉得它们扭曲了事实，我肯定你们同样会给报告适当的考虑。在这种情况下，你们会把它扔到垃圾箱里面。(194)
美国的目标因此是这些：通过由IMF和世行发放美元贷款，并通过确立世界范围的自由贸易趋势，从而增加美国按商业条款进行的出口；遏制欧洲潜在的政治上的以及可能的军事上的混乱；获得其战后对欧洲贷款的清偿；维持黄金储备，作为战后金融权力的基础；保留全部的国内自主权，采取美国想要的任何政策，同时针对IMF其他成员国可能想采取的行动持有否决权。仅仅以向IMF和世行出资30亿美元，美国就实现了这些目标。
从向欧洲提供了它本来无法得到的资源这个角度来看，美国追求这些目标的私利是开明的。美国的开明又是有限的，这体现在它没有推动IMF和世行走上正确的方向。建立这两家机构所依据的组建章程，作为兼具有政治意图和经济意图的文件，必须看待为它们取代了解决这一时期金融压力的其他可能性。例如，美国的战后计划没有免除欧洲与第二次世界大战有关的债务，而这样做本可以每年释放出约3亿美元，让欧洲用于购买进口商品和服务。相反，由于向欧洲提供了清偿其债务的资源，布雷顿森林机构让“二战”债务得以保留在账簿上。
这两份章程对于重新分配世界黄金储备也没有帮助。实际上，它们所起到的作用，是黄金在整个20世纪40年代余下各年里更多地集中到了美国。美国的战后经济发展战略要求欧洲把世界上新开采出来的部分黄金加到其储备当中，而且由欧洲自己采取某种途径，获得南美洲各共和国在战争期间积累起来的黄金结余中的相当大一部分，但是欧洲不能从美国拿黄金。在这个方面，它与美国在“一战”后的政策存在着显著的差别。自此以后，将是欠发达国家为了欧洲的利益和美国的黄金储备而受到压榨。商务部的经济学家们对这个政策做出了如下解释：
贷款手续费要由新债务国（欧洲各国）承担，主要是通过增加制成品的出口或者提供服务，如船运或旅游服务。直接向债权国——特别是美国——出口这些商品和服务，可能不足以偿付所有的债务再加上对新出现交易款的支付。针对生产和出口初级产品的国家，这些债务国有必要在经常账户上产生出口盈余，而美国和所有其他的债权国——它们以其国内生产供应它们所需的大部分制成品——则有必要形成等额的进口盈余。(195)
一位有利益关系的人士在国会作证时指出：“我们可以保持这种三角贸易并推动它的进一步增长。这样一种贸易对我们很重要，因为它让我们卖给欧洲的商品比我们从欧洲买进的要多出几亿美元——这些卖给欧洲的商品大部分通常是来自我国西北地区的农产品，包括小麦、猪肉、猪油等。这之所以成为可能，是因为我们从欧洲之外国家买入的商品比我们卖给它们的要多出几亿美元；我们买入我们的经济所需要的商品，特别是世界上大量的不具竞争力的原材料。正是由于我们购买了这些商品，这些其他国家才有了我们的美元去从欧洲购买，从而为欧洲提供了支付我们农产品出口所需的美元。”(196)
随着欧洲大陆逐渐增加了其对拉美的出口，拉美的黄金储备开始流入欧洲。欧洲开始用这些黄金购买美国多余的农产品和工业出口品。随之形成的三角形贸易流导致拉美的黄金储备几乎成了美国的财产。拉美的货币储备资产遭到了剥夺，实际上拉丁美洲变得欠美国的债务越来越多了。
在国际金融领域，布雷顿森林机构在确立真正的多边主义方面没有取得成功。在一开始，这些机构是作为威廉斯教授等人所倡导的关键货币本位制——它实际上是一种美元本位制，将所有其他国家结合成一个美元集团——的替代选择而推出的。1944年，当计划仍在讨论之中时，商务局（Bu‐reau of Commerce）里一位名叫奥格斯特·马弗里（August Maffry）的部门领导指出：
按照关键货币方案的主要倡导者的设想，美国和英国一开始要就美元与英镑之间的汇率达成协议。其他货币要同美元或者英镑相挂钩。美国、英国和其他主要的金融大国之间、这些国家与它们各自的卫星国之间要进行协商和合作。这个方案往往还加上了一项提议，即美国向英国提供一笔大额（比如说50亿美元）贷款或无偿援助，并向其他提出要求的国家提供类似的援助，以此帮助它们偿还战争期间形成的债务，并从总体上恢复它们的国际头寸。不过，建议的提出者们认为，严格地出于稳定这个目的，可能几亿美元这样一笔相对较少的循环资金也就足够了。
对于货币稳定问题，这个方案提出的解决办法与提议中的基金组织所体现的解决办法之间有许多共同点。两种方案都认为，固定美元与英镑之间的汇率是建立起一个全面的汇率制度的前提条件。它们都将首要责任和权力给予了主要的大国。它们都规定要有以稳定为目的的信贷，而且它们都以贸易壁垒总体而言的大幅降低和健全的国内金融、经济政策为条件。实际上，如果关键货币方案得以充分形成，那么将会产生一个与基金组织的提议没什么不同的计划，这么说并不为过。
但是，提议中的基金组织与现阶段的关键货币方案之间存在着极其重要的不同之处。较小的国家在基金中享有重要的发言权，而如果仅仅在关键货币之间做出安排的话，它们就没有了发言权。基金计划中的多边规定阻止、而另一种方案似乎是怂恿经济集团——以及相伴而生的所有贸易优惠和排他性双边交易——的形成和永远存在。(197)
用一名记者的话来说：“通过观察政治领域中英美联盟与在旧金山起草的较广泛的世界安全计划之间的差别，就可以揭示出关键货币方案与布雷顿森林方案之间的差别。关键货币计划是一个货币联盟计划。当然，它不是排他性的，因为它鼓励其他国家将它们的货币与英美彼此合作建立的标准捆绑在一起。但它意味着其他国家如果要加入联盟，就必须要符合英美两国规定的条件。”(198)
尽管如此，1952年后还是形成了经济集团。由于IMF和世行的资源不足以满足国际金融的各种需要，美元填补了缺口。通过其国际收支赤字机制，美国为世界提供了美元，从而以美国的印刷机而不是付出它自己的真实资源而获得了外国的资源。在这个意义上，任何储备货币都享有特权地位。抛开多边主义的华丽辞藻，布雷顿森林体系只不过是略加掩饰的英美关键货币体系。
很自然的会产生如下疑问：如果当时就意识到了这些问题，欧洲为什么还是选择加入基金和世行？答案可以很简单地找到，即这两个组织提供的东西好过什么都没有。美国银行家协会的简勒瑞尔·艾瑞斯（General Ayres）在作证时说：“不管我们同意什么，我肯定其他国家的人们也都会同意，因为他们知道这要涉及钱，而我们有钱，他们又需要钱。”(199)用第一国民城市银行的利昂·弗雷泽（Leon Fraser）（此前在1933年到1935年年间是国际清算银行的行长）的话来说：
告诉我们的是44个国家表示同意。我认为更准确的说法是，三组到四组非常内行的家伙聚到一起写了份计划，然后把它拿给另外44名专业人士，说道：“这就是美国和英国所愿意容忍你们的。”
当然，鉴于这些谈判进行时世界的状况，这些人回答说：“当然接受，为什么不呢？”他们没有任何损失。他们指望着我们拯救他们的军事和经济，而且美国代表提出的任何有理性的建议在本质上都是可以接受的。(200)
英国是第一个同意美国建议的国家，接着是欧洲大陆，最后是欠发达国家。到了1946年年底，美国政府的金融资本已经实现了所有外国的与它自己的资本主义经济之间稳固的联系。通过增加外国政府对美国政府的欠债，美国所建立的金融和援助借贷机构，为当时看来似乎是永恒不变的美国战后国际收支盈余提供着资金。
由于其貌似自由主义的理想和方法，美国的政策让大部分自由贸易意识形态人士感到欢欣鼓舞。许多人曾认为，“二战”主要是这两方面之争：战后世界将由国家控制的、民族主义的社会所主导，还是由大致自由的企业制度所主导。战后经济制度确保了自由放任关系，这种关系要由美国贷款、投资和资源的大规模流动来提供资金。其他国家有可能会成为美国经济的经济卫星国。自由主义理论家们并不认为对市场的这种独裁将证明在本性上不是好心的。它的目的看来只不过是确保比较和平的国际关系，因为没有一个资本主义国家会觉得退出这个“自由世界”联合体符合它的经济利益和政治利益，更不要说它的军事利益了。
除了这样一种情况，即紧迫的军事和政治考虑压倒了所要求的对经过改良的美国自由贸易观的遵循，退出三个至关重要的国际经济组织之中的任何一个，在事实上也是从另外两个中退出。没有加入三个（IMF、世行和GATT）中的任何一个或者是IMF和世行的成员但不遵守GATT的原则，也是明显不为所容的，除非是非常特殊的情况。南斯拉夫就是一个特殊的例外。它实行的是共产主义的国家指导经济，所以它无法符合GATT的自由贸易原则；尽管它鼓励其社会主义的工业企业之间开展一定程度的竞争，但自由贸易原则与它的国家经济计划观之间是不相容的。基于政治和战略考虑，南斯拉夫最终被接纳进了IMF和世行，但它却不是GATT的成员国。
但是，退出世行必然导致从IMF中退出，反之亦然。实际上，除了上面提到的例外情况外，GATT也是如此。从理论上来说，可以不要求IMF和世行的非例外成员国加入GATT，但在实际上，如果行使否决权不会危及其他更为迫近的考虑的话，美国在IMF中的否决权就能阻止任何拒绝接受GATT原则的国家向IMF和世行求助。不依附于IMF和世行的国家几乎肯定会发现、而不依附于GATT的国家有可能会发现它们被挡在西方的市场和投资资源之外。
因此，任何国家追求经济完全自主的代价就是自我流放。面临着这样的选择，大部分非共产主义国家选择接受美国的计划就毫不奇怪了。
这一看上去的利益和谐，它假定的优点依赖于这样一个观念，即美元外交的商业规范有助于实现国际福利的最大化。自由的贸易和投资没有被看成与其他国家追求各自命运的自由相互冲突。实际上，为将外国政府和美国的目标协调起来，还做出了努力。因此，在其自由主义的制定者们看来，美国的战后战略是一个积极的计划，它满足的是各国集体和各自的经济利益和政治利益，其中不仅有美国及其盟国——在一开始还包括苏联，甚至也有战败的法西斯大国。它的目的是实现一个政治和经济上稳定的、充分就业的、因而也是和平的战后世界。
由此而形成的经济体系被认为是不断扩大而非静止的。美国的投资者和出口商将分享其他国家日益增长的财富。财富的增长将促成这些国家的政治朝着更为公平的社会形式推进。考代尔·赫尔用了一个让人想起18世纪英帝国创立者们的词来命名这个体系——“各部分的相互依存”。只要这些部分依然是体系的要素，而体系又涉及并围绕着美国经济，那么利益冲突就不会产生。世界经济不会出现经济和政治上的僵化。
对于“第四点计划”和世行对欧洲借款协助其战后重建来说，这种模式做得很不错。美国的援助有助于平息不满情绪，有助于预防欧洲大陆在政治上联合起来，走上社会主义、地区主义或民族主义的重建之路——这会限制美国扩大其贸易和投资。而随着欧洲开始恢复起来，它得以为北约的维和行动——据认为，这对挫败苏联阵营潜在的军事威胁而言是必要的——提供更多的资金。因此，通过经济手段达到了政治目的和军事目的。欧洲的经济恢复带来了军事上更多的自给自足。站在美国的角度来看，欧洲军事力量的增强有助于保护美国的国外市场，防止它们遭到苏联的渗透和内部出现哗变。对其自由主义的创始人来说，开明的美元外交的时代似乎已经来临，而之所以说是开明的，是因为它意识到推动国际经济和消除世界贫困维系者美国的利益。但尽管如此，它依然不过是美元外交，因为它所追求的，是从繁荣的新国际经济中获得最大化的美国商业利益和战略利益。
从早期美元外交所看到的问题，是美国的净出口获利看来太大了，新国际体系无法维持美国这样大的获利。外国的黄金不断流到美国国库里。美国在“二战”期间向其盟国提供了租借信贷之后，它的黄金储备稳定了下来；因为要支付拉丁美洲的原材料，黄金储备实际上还有所减少。1945年战争结束时，美国的黄金持有量在200亿美元左右。但是，随后的三年间，美国的黄金持有量增加了43亿美元。世行的重建贷款和IMF的稳定国际收支贷款，证明都不足以提供欧洲恢复所需的资金，黄金持续流向美国就说明了这一点。1946年到1947年年间，法国失去了60%的黄金和外汇储备，瑞典的储备减少了75%。与此同时，美国的黄金不断增长。1949年，它的黄金储备达到了最高点，达248亿美元，这说明自“二战”结束以来几乎流入了50亿美元的黄金。
这太多了。黄金的这一不均匀分布远非构成美国的优势，反而成为了美国战略人士最严重关切的问题。它不仅威胁到削弱欧洲作为美国出口市场的活力，还有可能加剧美国国内的通货膨胀。美国的外交家们因此重新设计了本国的对外援助和投资计划，好让黄金重返欧洲。对这一努力起到了很大帮助的，是朝鲜战争对1950年到1951年年间美国经济的通货膨胀作用。
尽管如此，在美国的黄金储备于1953年略微下降到了22亿美元之后，直到1958年它都保持在相当稳定的水平，尽管美国在这几年出现了国际收支逆差。原因在于欧洲各国的中央银行选择了增持业已见底的美元储备，而不是以美元换取黄金。外国的官方持有人、还有某些国家的私人居民毕竟可以将美元自由地兑换成黄金。另外，持有黄金会损失美元存款的利息收入，而且黄金还有储存和保险成本。由于这些因素，为什么要持有黄金呢——即使是以寄存在美国这种形式持有？
外国人愿意持有美元，这有助于解释为什么美国能够维持几乎22年不间断的国际收支赤字，从1950年起一直到20世纪60年代后期，还没有引起本国和世界上其他国家的恐慌。实际上，在20世纪50年代，这些国际收支赤字得到了国外的欢迎，因为它们有助于减轻欧洲的流动性压力。欧洲经济出现了繁荣，推动着欧洲大陆对美国出口的需求，而且更进一步地缓解了战后出现而此时尚存的担心，即欧洲会出现经济萧条和左翼政治势力的抬头。
尽管美国在20世纪50年出现了国际收支赤字，但战后美国对外政策的各要素所基于的前提，是美国在国际收支方面具有独特而持久的强势地位。它前十年的国际收支赤字为其他国家提供了货币储备，又没有影响到布雷顿森林体系和GATT体系的运转，而且也没有造成对美国将被迫放弃金汇兑本位的担忧。美国的对外政策因而得以执行，而没有在一开始就出现担心，即这些政策可能会给美国货币储备造成国际收支方面的成本。美国的国内生产能力与欧洲和欠发达国家相比是如此强大，它尽管在减少的黄金储备又是如此之多，以致美国的战略家们并没有预见到这个国家最终会陷入长期的、无法治愈的国际收支赤字，可能会导致金融、军事和外交实力的倒流。
战后看上去符合逻辑的假设曾经是，美国的经济增长和稳定会导致相当轻松的国际收支状况，因此又会带来美国政府间资本债权的持续增长。这个假设的一个推论是，如果任何国家考虑退出美元区，从而隔断其经济与美国的联系，对它可以用从美国的长期收支盈余中循环出来的美国援助贷款加以收买。不管怎么说，美国都要将其国际收入循环出去，那么还有什么比通过贷款引诱外国政府保持与美国在政治上和经济上的友好更好呢？这样，战后世界体系当中所固有的劳动生产率失衡和国际收支失衡，就能够由美国的劳动生产率加以抵消。同样道理，美国的黄金和国际收支资源将为美国军队的海外开支提供资金，不管什么规模的开支都可以。开支的规模是否会增加到超出美国公共和私人部门的能力，这一点在当时的情况下和当时所特有的理论探讨中并没有预见到。
尽管美国在“二战”后的借贷比在“一战”后更为开明，这并不意味着接受这些贷款就是欧洲唯一的选择。美国在1945年后对欧洲的重建借贷是通过世行和IMF进行的，因为这样可以有效地为欧洲欠美国政府的债务提供资金，将债务清偿的负担摊薄，从而美国就没有必要给予欧洲直接的无偿援助了。毫无疑问，如果英国带头拒绝接受美国政府的直接金融借贷，它和欧洲所有其他国家原本会被给予直接的无偿援助。欧洲的经济和政治稳定是美国对外政策的首要目标，甚至比美国是否会得到清偿这个问题更加的重要。但是，英国的工党政府还是妥协了，心甘情愿地支付了美国政府如果必要最终本来会无偿赠与的东西。
在美国这一方，美国的外交家们简直是拿到了他们能谈判下来的最好的清偿条件。对于他们维持一个切实可行的非共产主义自由世界的成本，如果他们实际上能够确保得到偿还的话，那么还得越多越好。在英国的助产下，美国政府金融资本的制度化得以诞生。
政治上的效果是，发放多少国际贷款、发放给哪些国家、按什么条件发放这些方面的大部分重大决定，都集中到了美国政府的手上。世行的大部分借贷是由美国资本融资的，但所有具体的贷款决定都由世行做出，而世行是由美国官员所控制的。在这方面，美国政府对于欧洲政治和经济体系的重建获得了远比“一战”后大得多的权力。
这一点在为建立IMF、世行和GATT进行的谈判中表现得很明显。美国的外交人士们利用双边援助以及承诺通过世行发放多边贷款来施加经济压力，确保外国政府对自由放任原则的接受。例如，作为1946年向英国发放37﹒5亿美元贷款的序幕，美国政府终止了对英国的租借，将其逼向破产的边缘。作为给予英国贷款的明确交换，英国要同意加入美国，形成统一战线，就布雷顿森林机构和国际贸易组织的运作原则与欧洲大陆展开谈判。在获得了英国的支持后，美国国务院以同样的方式取得了欧洲大陆的接受，它这次的杀手锏是欧洲的黄金正在迅速流失到美国国库。在发达国家这样取得意见统一之后，它们又抱成一团，以既成事实来面对欠发达国家。在美国的带领和主导之下，世界上大部分地方的战后秩序就这样在自由放任的原则上建立了起来。
