第十五讲 帝国的政治体制

满族建立的清朝,为了减少汉族的疑惧与隔阂,减少改朝换代的剧烈动荡,基本上沿用明朝的政治体制,给人一切照旧的延续感。中央政府仿照明朝制度,设置内阁、六部、都察院,以及通政司、国子监、大理寺、光禄寺、鸿胪寺等。吏、礼、兵、刑、户、工六部的负责人,尚书满汉各一员,左右侍郎也是满汉各一员,意在满汉官员互相牵制,但其职权比明朝有所削弱,无权决定大政方针,只限于办理具体事务。都察院的负责人,左都御史满汉各一员,左副都御史满汉各二员,右都御史、右副都御史由外省总督、巡抚兼任,其职权也比明朝有所逊色,已经没有封驳诏令、巡按各省的权力,仅限于稽查官府、纠察官员而已。

地方政府机构基本上沿袭明制,分省、道、府(州)、县四级。全国有十八个省和五个特别行政区。十八个省是:直隶、河南、山东、山西、陕西、甘肃、四川、贵州、云南、广西、广东、福建、江西、浙江、江苏、安徽、湖南、湖北。五个特别行政区是:内蒙古、青海蒙古、喀尔喀蒙古、西藏、新疆。省的最高军政长官是总督或巡抚,总督与巡抚在明朝是中央派往地方的差遣官,清朝成为常驻各省的最高军政长官。总督一般统辖两个省的军政与民政,也有单辖一省的(如四川、直隶)。巡抚只管辖一个省,他们与总督并没有上下级关系,直接向皇帝负责,互相制衡。

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道的长官是道员(别称道台),府的长官是知府,县的长官是知县。道下设直隶州、厅,与府平级;府下设州、厅,与县平级。京师所在地顺天府,盛京所在地奉天府,与省平级。盛京是清朝的发祥之地,定都北京后,盛京成为留都,设立内大臣一员、副都统二员,统辖东北地区。以后又把盛京总管改称盛京昂邦章京、镇守辽东等处将军,此外增设宁古塔昂邦章京(后改为宁古塔将军),统辖吉林、黑龙江地区。

但是,它毕竟是满族建立起来的政权,不可避免地带有强烈的满族色彩,八旗制度与议政王大臣会议便是最突出的表现。

八旗制度。满族在关外的军队称为八旗兵,它源于八旗制度。八旗是满洲早期的兵民合一的社会组织,建立于努尔哈赤时期,它的编制大体如此:

每三百人编为一个牛录(牛录即满语“大箭”,汉语译为佐领);

五个牛录编为一个甲喇(甲喇即满语“队”,汉语译为参领);

五个甲喇编为一个固山,每个固山各有黄、白、红、蓝旗帜为标志,因此汉语把固山译为旗。正黄旗、正白旗、正红旗、正蓝旗、镶黄旗、镶白旗、镶红旗、镶蓝旗,合起来就是八旗。

也就是说,在每一个旗下面,有五个队;每一个队下面,有五个大箭。在这种严密的编制下的满人,既是民,也是兵,所谓“出则为兵,入则为民”,“无事耕猎,有事征调”,全民皆兵。每一个旗由一个满洲贵族统领,称为固山额真,译成汉语就是旗主。以后在满洲八旗之外,又有蒙古八旗、汉军八旗,事实上已有二十四旗,仍然称为八旗。编入八旗的人,称为旗人或旗下人。

顺治以后,满洲八旗中的镶黄旗、正黄旗、正白旗称为“上三旗”,因为皇帝曾经是这三旗的旗主,所以号称“天子自将”,皇帝的警卫部队都由这三旗的子弟担任。其他五旗则称为“下五旗”。

八旗有京营与驻防之分。所谓京营,又称禁旅(中央禁军),约有十二万人。所谓驻防,即地方警卫部队,负责地方镇抚,由将军、都统负责。将军位高权重,可以监督地方上的总督、巡抚,分别驻扎在江宁(南京)、杭州、广州、荆州、成都、西安、宁夏、绥远,部队约有十万人。

天下太平以后,享乐腐化之风在八旗中盛行,八旗子弟游手好闲,不习武艺,战斗力急剧下降。顺治皇帝在位的后期,就发现这种苗头,他说,今日八旗人民懈怠于军事,终于导致军旅败坏,没有了先前的盛况。到了康熙时期“三藩之乱”爆发时,八旗兵已经毫无战斗力,只得依靠绿营兵。

绿营兵是入关以后改编或新招的汉军,因为军旗为绿色,故称绿营兵。在北京的巡捕营,隶属于步军统领,约有一万人。在各省共有六十余万人,由各省的总督、巡抚、提督、总兵统辖。平定“三藩之乱”时,朝廷调动了四十万绿营兵,每次战役都是绿营兵冲锋在前,八旗兵在后跟进。

议政王大臣会议。清朝虽然沿用明朝的内阁制度,表面上是最高行政机构,却并无多大实权。有关军国大事的决策权,由凌驾于内阁之上的议政王大臣会议操纵。

议政王大臣会议,也称国议,全由统率八旗的满洲王公贵族组成。由于他们掌握兵权,由他们作出的决定,称为议政王大臣决议,对皇帝也有约束力,内阁不过是执行议政王大臣决议的办事机构而已。这种体制固然可以限制皇帝的独裁,却极容易滋生一些议政王大臣专权跋扈的倾向,事实上顺治、康熙时代已经屡屡出现这种状况。

顺治时代,由郑亲王济尔哈朗、睿亲王多尔衮辅佐年幼的小皇帝福临。多尔衮运筹帷幄,位高权重,被尊称为“皇父摄政王”,议政王大臣会议听任他摆布。所谓“皇父”云云,据郑天挺的考证,并非皇帝父亲的意思,而是满洲旧俗的“亲贵爵禄”。至于和“皇父”相关联的“太后下嫁多尔衮”的传说,被渲染为清初三大疑案之一,是毫无根据的穿凿附会之词。对此,孟森已有精辟的考证。

顺治十八年(1661年),二十四岁的顺治皇帝去世,临死前留下遗诏,由四名元老重臣辅佐他的儿子玄烨(即康熙皇帝),朝廷大权操纵在索尼、苏克萨哈、遏必隆、鳌拜等议政王大臣手中。索尼病死后,鳌拜诬告苏克萨哈二十四条大罪,迫使皇帝下令处死苏克萨哈。鳌拜终于大权独揽,根本不把皇帝放在眼里。

康熙八年(1669年),十六岁的康熙皇帝初露雄才大略,机智果断地逮捕鳌拜,以三十条罪状判处他死刑,鉴于他的战功,减刑为禁锢终身。由于议政王大臣势力强大,在剪除鳌拜及其党羽以后,先后出现了索额图、明珠专权的局面。这使得康熙皇帝深深感到,必须削弱议政王大臣的权力,加强皇权。于是,他在康熙十六年设立南书房,选择人品与才学兼优的汉人官僚作为秘书班子,替皇帝批答奏折,起草谕旨。

雍正皇帝即位以后,继续削弱议政王大臣的权力,在宫内建立军机房,选择亲信满汉大臣参与机务,处理军机大事。以后又把军机房扩大为军机处,直接听从皇帝指挥,总揽全国军政大权,成为最高决策机构。到了乾隆时代,彻底消除了八旗旗主干政的权力,下令取消了议政王大臣会议。