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天禧元年（1017）至天圣元年（1023）之间，宰相更换频繁。王旦、向敏中、王钦若、寇准（再任）、李迪相继担任宰相并引退。天禧四年，丁谓和冯拯就任宰相。丁谓淳化三年（992）与王钦若同中进士，因成绩优秀历任重要地方的长官，真宗即位后调回中央，任三司户部判官。后转任四川路官，再任三司盐铁副使、山东路官。后被任命为权三司使事，相当于财务大臣临时代理。数年后，正式成为三司使。
17 行政文书流程 平田茂树氏作。出自作者《政治史的内幕》（参见伊原弘、小岛毅《知识人百相》）。
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关于三司，前边已经述及，为后唐时把户部、度支、盐铁三个部门统合后设立的财务官府。从寇准的例子就能看出，这个官位是一个将被任命为下任宰相的重要职位。丁谓被任命为路官，也是与财务有关的职位，虽然与三司没有直接的上下级关系，但是职务内容基本上相同。就是说他是作为财务官僚显露头角的。在这点上，与前辈寇准相异。负责庞大的天书、封禅费用筹措的就是丁谓。
相当于国防大臣的枢密使兼宰相衔时被称作“使相”，而三司使则被称作“计相”。级别上枢密使比三司使高，议和后枢密使的实务比重转移到财务上后，从枢密使升任宰相的事例就多了起来。由此，与原来科举进士从翰林学士经参知政事升任宰相的晋升之路并列，财务官僚的晋升之路也得到确立。后来新法、旧法党争的王安石虽然走的也是从地方官提拔成翰林学士的路子，但是事实上他属于财务官僚系，所以与正论派欧阳修、司马光等走不到一起。在这个意义上，丁谓的存在很受注目。有些研究认为他和寇准以及王钦若的矛盾，就是后来党争的前奏。
未完的政治运动——庆历改革
乾兴元年（1022）二月，真宗在位二十六年，享年五十五岁驾崩。根据遗诏，皇太子祯即位，即仁宗。仁宗年少，母后摄政。女性不能在男性官僚面前露相，所以隔着帘子参加政务会议，这就是垂帘听政的由来。当年丁谓就被罢免了宰相，第二年冯拯也因病引退，由此，辅佐真宗治世的宰相们几乎都从前台消失了。取而代之的是参知政事王曾。而填王曾参知政事空缺的，则是吕夷简。吕夷简后来升任为宰相，实质上操纵了整个朝廷。王曾与吕夷简展开权力斗争，一个时期两人都被解任。因为王曾与吕夷简对立，所以后世史家评价他为君子，其实他并没有什么建树。
仁宗时代前期，权倾朝廷的是吕夷简。他也是因科举中进士而开始从政，历任地方官，后被调任中央高官。他当地方官的时候，废除对农机具的课税，延长道观建设资材的缴纳期限等，旨在涵养民力，被真宗夸奖为“有为国爱民之心”。
仁宗时，真宗修建的玉清昭应宫因火灾被烧毁，皇太后曾试图重建，吕夷简借故天灾说服皇太后放弃了重建主张。仁宗亲政后，吕夷简继续主政。吕夷简去世的时候，仁宗痛哭：“安得忧国忘身如夷简者。”吕夷简的儿子们也都出息成政府高官，特别是吕公著，成为与司马光齐名的旧法党代表人物。一直到南宋，这一族还在朝廷占有重要地位，出了朱熹（朱子）盟友吕祖谦等许多高官。
但是，在吕夷简主政时期，政治停滞，腐败严重。至少在少壮官僚看来是这样的。其时，西北边境地区党项族势力渐强，自称“夏”，与宋交战。通过在前线指挥的文人官僚韩琦、范仲淹的努力，议和成功，他们也都被调回中央政府，遂在中央政界掀起一股新政之风。此时因为是庆历三年（1043），所以这次改革被称为庆历改革或者庆历之治。
从范仲淹的奏书可以看出，这次改革首先从官界开刀，严正纲纪，改头换面，吸引人心。他们希望打破吕夷简执政期间的因循守旧风气，不拘前例，清新大胆改革政治。庆历改革，是迎来创业八十周年的宋朝，摆脱大唐帝国以来的束缚，走向自由的第一步。
从改革旗手们的年龄来看，改革领头人范仲淹那样的重要人物姑且不说，其他的，比如学术方面的指导者石介是景德二年（1005）生、青壮年官僚精英欧阳修是景德四年（1007）生、蔡襄是大中祥符五年（1012）生。就是说，他们都是澶渊之盟以后出生的，都没有直接感受过契丹的威胁，他们属于“不知道战争的年轻人”。他们的理想主义政策，与他们的经历有极大的关系。他们缺乏实现自己宏伟计划的战略战术。
其结果，使庆历改革最终成为一个以改革计划而告终的未完的政治运动。有观点认为，是当事者意识到他们的计划的危险性，所以自己停止了实施。可是，为什么后世却经常把这个当事者以自发停止而告终的运动当作开辟了理想的政治文化而回顾宣扬呢？那是因为，这个运动，孕育了以后各种改革的所有萌芽。从此以后，宋代的士大夫们超越政治上、学术上的立场差异，一直以庆历为模范。不仅宋代，甚至可以说从明代到清代的近世士大夫的灵魂寄托，就在这个庆历改革中。有关情况，留待别的章节介绍，我们这里还是先引用一下庆历士大夫领头人范仲淹的那篇脍炙人口的名文。六百年后，德川光国（1628—1700）接受亡命日本的朱舜水（1600—1682）的建议，把自己的庭院取名“后乐园”，其出典就是这篇《岳阳楼记》。
居庙堂之高则忧其民，处江湖之远则忧其君。
是进亦忧，退亦忧也。
然则何时而乐耶？
其必曰：先天下之忧而忧，后天下之乐而乐欤。
弊端百出与濮议
国家的财政危机
宋朝梁柱逐渐被腐蚀。欧阳修写有《原弊》一文，警告只知贪图安逸的官僚们。当时的有识之士感到的弊害之一是国家的财政危机。其原因大约有三。
其一是军队。宋朝采用常备军体制，国境沿线和首都开封驻屯有超过一百万的军队。这些军人平时什么事儿都没有，完全是吃白饭的。不过又不能没有军队。况且，把他们解雇了，又没有能安排的工作，这么多闲杂人员进入社会，将给社会带来动荡不安。正像后来的谚语所说“好铁不打钉，好男不当兵”，宋朝兵卒的素质实在够呛。《水浒传》的头目中落魄军人很多，可说反映了时代的真实现象。不论将校还是士兵，没有一个能当正经八百的良民。仁宗时代，因拖欠军饷和待遇恶化暴动的地方驻军，比因饥馑和恶政暴动的农民起义军还多。在当年忠实于毛泽东思想，无论如何都要找出农民“起义”的那个时期，把这些也说成是当时阶级矛盾的表现，现在看来相当勉强。
其二是官僚组织。为了抑制节度使的跋扈而确立的文官优势的政治体制，通过太宗扩大科举得以完成。但是，并没有静态地“完成”而止，而是发展到过剩。官僚的位子是有限的，科举中举的官僚候补生年年产生，所以就出现了大量虽然中举却没有官僚位子坐的人员。为了解决这个矛盾，宋朝扩大和复杂化了权力机构，结果只能是增加国库没有必要的负担。官僚机构只要建立，就会自我繁殖，增势难挡。为了建立中央集权，在没有任何长远规划的情况下设立的宋朝官僚机构，在产生了许多优秀的士大夫的同时，也陷入了一种极端危险的状态。
其三是节税。资产所有者和土地所有者等钻法律的空子，名义上放弃自己所有的资产或土地，以逃避赋税和徭役。典型例子就是把资产或土地在名义上捐给享受税金减免待遇的寺院、道观，以及赠送给官僚特权阶级。当然，名义上接收赠送的一方肯定要拿回扣了。这个行为其实就是把本来应该上交国库的税金私下瓜分了。该缴的不缴，所以没有后门的普通百姓的税赋就加重了。这是一种典型的不论什么时代什么国度都存在的那种“老实人吃亏”的构图。
庆历改革，开始是着手整顿官僚的纲纪，可是不久就中止，后来二十余年，到仁宗时代后期，又进入了因循守旧的时期。本来仁宗就是一个无能的人，连真宗那样积极强化皇权的兴趣也没有。不知道与他没有后继者有无关系。已经到了生理上生孩子不太容易的年龄时，他还不选定接班人。这种时候有关皇位继承的问题，本来臣下们是忌惮不说的，但是欧阳修等几个高官实在是忍不住了，建议从皇族中选一个男子作养子。仁宗也许觉得自己还行，或者是后宫的女人们为了生个能继承皇位的太子而阻碍此事，反正这件事一直没有着落。等到自己病倒后，仁宗才终于同意选一个皇族的男子进宫作为养子养育。但是有一个条件，那就是如果自己以后有孩子了，这个养子应该出宫回自己的家。后来选上的，是仁宗堂兄濮安懿王赵允让的儿子赵宗实，后改名为赵曙。
濮议——远超构造改革的大论争
嘉祐八年（1063）三月，治世长达四十年的仁宗驾崩。刚被立为太子的赵曙即位，即为英宗。也就是说，他其实是作为仁宗的皇太子继承皇位的。这时的宰相是韩琦，参知政事是欧阳修，所以本来改革的体制已经形成，只要年轻皇帝发号施令，针对淤积百年的各种制度疲弊的构造改革[3]就会开始。翌年正月，改元“治平”，取自《礼记·大学》。但是，比改革更重要的问题，此时却占领了士大夫和官僚们的思维空间。这个问题就是新皇帝应该如何称呼自己已经死去的亲生父亲。世称“濮议”开始了。
争议只有一个，那就是英宗的生父濮王应该作为“养父仁宗的堂兄”来对待，还是作为“英宗皇帝的生父”来对待。当初翰林学士王珪等上奏，根据前者，建议称作“皇伯”。但是韩琦、欧阳修等中书门下的长官却认为这个称呼没有前例，根据后者，建议称作“皇考”（实际上后晋的石重贵曾经把自己的生父称作皇伯，但是欧阳修主张“五代的事不能成为先例”，他本来就不承认五代）。对此，司马光、吕诲等谏官认为这会搅乱“继承仁宗先帝的正统性”，批判政府的方案。此后很长一段时间，朝廷几乎所有高官都被卷进这场论争中。
用现在的价值观看，这简直就是一个不值一提的毫无意义的争执，是一个根本不值得抛开上述各种紧要问题不管而来议论的事情。因此，这件事要么是在历史记录上被轻描淡写，要么就是作为世代之间的抗争，或者政府与谏官之间的制度上的、构造上的对立关系，甚至是作为统治阶级内部的矛盾来解读。议论的重点不是放在这个争论本身，而是放在说明造成这个争论的原因上。
但是，在近代价值观确立以前，濮议本身，一直被反刍和议论。这是因为，濮议中的意见对立，包含了中国政治秩序，也就是礼教秩序的根本问题。仅用我们今天的视线和视点判断属于异文化人们的言行是非是很危险的。无视与自己思维方式不同的人的存在的“普遍主义”，给世界带来的无限对抗与混乱，我们从我们现在生活的这个时代发生的各种战争等就能看出。宋朝，就是这样一个在各种领域令今天的我们深思的时代。
濮议使士大夫们的精力消耗殆尽，欧阳修也失去了实行政治改革的精力和热情。范仲淹、欧阳修等梦寐以求的宋朝新政，只能留待下一世代的士大夫们来实现了。但是他们绝没想到，未来的改革，将带来更为广泛更加激烈的党派对立。
[1] 织田捣羽柴揉的天下年糕：完整的说法是：“織田がつき羽柴がこねし天下餅すわりしままに食うは徳川（织田捣，羽柴揉，家康坐享其成吃年糕）”。意思是说日本战国时期织田信长辛辛苦苦结束乱世，推进天下统一，继承织田的丰臣秀吉（羽柴）终于完成统一大业，但是最后坐享其成的却是没做什么的德川家康。此言本是十九世纪中期佚名写的一句“落首”（讽刺诗）。
[2] 汉心：汉意，日语写作“唐心（KARAGOKORO）”，指的是从中国传来的思想、文化、观点、看法等。本是日本江户时代国学家本居宣长提倡的一个概念。与此相对的概念是“和心（YAMATOGOKORO）”，指的是日本古来的心性、精神。
[3] 构造改革：本是日本左翼党派使用的一个术语。是日本左翼运动史上，特别是原社会党内部长年争论不休的一个课题。争论双方消耗极大。后在小泉纯一郎执政时期（此书写作期），被作为一个社会结构改革口号使用。
