第8章
庇护政治和改革

19世纪初,英国和美国都有庇护式官僚体系;印度参事会是诺斯科特—屈维廉改革的起因;中产阶级的联盟;英国为何从未发展出依附式政党

 

英国和美国在19世纪初都有庇护式政府,与希腊和意大利没有太大不同。不同的是,它们改革公共部门,为更现代的官僚体系打下基础。在英国,受贵族支配的庇护式文官体系在短短十五年中获得改革,取而代之的是高学历的职业文官。在美国,庇护政治根深蒂固,将之铲除需要更长时间。共和党和民主党介入官僚体系的工作分配已久,顽强抵抗以择优录用取代政治任命的努力。经过两代人持续不断的政治斗争,终于在20世纪初完成了整个体制的修复。

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我们已经看到,民主能使政治改革变得困难。美国向所有白人男性开放选举权,比英国早了六七十年,不仅领先发展了大众政党,而且还开创了依附主义惯例。相比之下,英国在19世纪大部分时间仍是限制性的寡头政体,在大众政党利用公职来拉选票之前,成功改革了官僚体系。

英国因岛国位置而享有相当保障,从未面临内陆国普鲁士遇上的生存威胁。它的海军在18世纪和19世纪初的无数战争中变得专业化,但文官体系在很大程度上仍是庇护式的。议会负责制的确立带来压力,遏制最严重的公职滥权,但精英仍热衷于利用政府公职以增进亲戚、支持者和自己的利益。[1]担任要职的挑选标准仍是个人关系,而不是才干。请看塞西莉亚·布莱克伍德夫人(Mrs. Cecilia Blackwood)1849年写给约翰·罗素勋爵(Lord John Russell)的信:“犹如溺水的人抓住一根救命稻草,并且在我看来这根救命稻草太重要了。你不但是英国最伟大的人,而且是世界上最有权势的人……我想到,你母亲和我父亲是表亲,我希望能走进你温暖的光辉之中。我们现在建议,送我儿子去剑桥……我满怀希望,他能在一段时间内,如果不是现在,借助你的光辉获得合适职位。”[2]任何社会都会有私人关系的交易,但在19世纪初的英国,如想获得公职,非得在精英小圈子中拉上关系不可。结果是,英国没有像普鲁士那样自主且精英的正规官僚体系,只有一个私人关系密切的公职人员集合体,他们的能力要打问号,训练更是通常踪影皆无。

1780年,伟大的政治家兼哲学家埃德蒙·伯克攻击任人唯亲养成禄蠹(placemen)和挂空衔吃空饷(sinecure)的现象,这是试图遏制英国庇护政治的早期努力之一。[3]早期改革的另一对象是印度参事会(Indian Civil Service, ICS)。英国参与对印度的直接统治要到1858年印度发生叛乱之后。之前,它特许一家商业公司,即东印度公司,在处理次大陆事务上行使准政府的权威。“文职”(civil service)一词起源于印度,以区分东印度公司的文职雇员和武装雇员。[4]自愿参加印度参事会的人都不是英国社会的精英。特殊的工作条件和需要长期离家,使它成为辍学者、冒险家和职场失败者的避风港。借用亚当·斯密的话,一千英镑的东印度公司股票让你“分享的……不是掠夺品,而是掠夺者的委任权”。该公司的董事一职仅支付很少薪水,但可向朋友、亲戚和依附者提供工作和赚钱的良机,所以有巨大效益。[5]

尽管如此,印度参事会的工作多种多样,要求甚高,需要广泛的管理技能。公司董事会认识到,有必要提高官员质量,因此建立赫尔利伯略(Haileybury)学院,让年轻新生学习语言、数学、文学、法律和历史。政府认识到需要更加能干的文职官僚,便催促董事会在填补空缺时建立竞争性选拔,而不是用以往的提名方式。1833年,在讨论申请新的特许状的《印度政府法》时,托马斯·麦考莱(Thomas Babington Macaulay,即后来的麦考莱勋爵)发表慷慨激昂的演说,提出印度官员的挑选应以公开竞争和学历为基础。从1834年到1838年,麦考莱又供职于印度枢密院(Supreme Council of India),发起对印度教育体系的改革,使英语成为印度教学和刑法的主要语言。[6]

东印度公司董事会最初拒绝公开招聘,因为这不符合自身利益。他们实际上是寻租联盟,把任命权留给自己,以谋取私利。此外,限制应聘者人数还牵涉重大的阶级利益:从1860年到1874年,送往印度的文职雇员中,近四分之三是贵族、绅士、陆军、海军、印度参事会和某类专能职业人等等各路能人的儿子。它的改革还须等待一名充满活力的年轻官员的上升,即查尔斯·屈维廉爵士(Sir Charles Trevelyan)。[7]

屈维廉出身男爵家庭,就读于赫尔利伯略书院,在东印度公司担任过各种职务,包括加尔各答副秘书长一职。他在改革之前的经历,使自己成了庇护政治的死敌和择优式社会的信徒。印度已变成“一向接纳英国职业人中废物和败类的污水坑”,他对此特别反感。[8]屈维廉在印度见到麦考莱,后来还娶了麦考莱的妹妹,两人在印度参事会的改革上密切合作。屈维廉后来转到财政部,1840年升任助理大臣,即事实上的财政主管。事实证明他是一名相当能干的行政人才,他注意到财政部组织混乱,像印度参事会一样,也承受着许多同样的功能障碍。[9]

屈维廉的合作者是史丹福·诺斯科特爵士(Sir Stafford Northcote),后者是威廉·格拉德斯通(William Gladstone)在贸易董事会的私人秘书。1854年,他们共同起草了《诺斯科特—屈维廉报告》。实际上,这篇刚刚超过二十页的文件,与其说是迥异于过去的大突破,倒不如说是过去十年中一系列改革报告的大成,改革对象是包括印度参事会在内的各公共部门。[10]它呼吁停止任人唯亲,把考试当作取得公职的前提。它还提议将日常文书工作和高级管理功能分开,为后者的候选人设置高学历要求。报告中视为必需的人文教育,在理论上对所有阶级开放,但在事实上将候选人局限于贵族和上层资产阶级,因为他们才有把将儿子送去牛津和剑桥的金钱和关系。这些严格的学历条件使英国政府更接近普鲁士和法国的模式,还使之有可能发展成拥有凝聚力和自主性的文官体系。

像屈维廉那样的个人,憎恨以无能贵族为主的政府,从而迸发改革的动力。如果没有英国上流阶级的优越条件,这种改革仍是不可能的。如前面提到的,屈维廉是麦考莱的亲戚,麦考莱本身是格拉德斯通的亲信。《诺斯科特—屈维廉报告》问世时,格拉德斯通是财政大臣,在1868年升任首相,是他四次任期中的首次。诺斯科特是格拉德斯通的私人秘书,他们都是本杰明·乔伊特(Benjamin Jowett)的朋友。乔伊特是牛津大学贝利奥尔学院(Balliol College)的院长,也是改革大学体系运动的领导者。[11]这些精英的个人关系足以在议会中建立联盟,推动《屈维廉—诺斯科特报告》的撰写和通过。这种运作方式与美国形成鲜明对比,那里没有团结的精英,必须在更大更多元的社会一州一州地对改革理念进行辩论和表决。

英国的第二组精英,以约翰·穆勒(John Stuart Mill)、埃德温·查德威克(Edwin Chadwick)和商人组织的行政改革协会为首,也提倡官员的择优录用和考核制度。这个团体的思想渊源是边沁(Jeremy Bentham)和詹姆斯·穆勒(James Mill,约翰·穆勒之父)的功利主义思想。他们强调行政管理中的合理性和高效率,通过政治经济俱乐部和有用知识扩散协会等团体的传播,这一思想变得广为流行。约翰·穆勒自己曾在东印度公司工作(他对印度有比屈维廉略好的印象),在《诺斯科特—屈维廉报告》的起草阶段,写过有关改革的重要备忘录。[12]他们的主张与《屈维廉—诺斯科特报告》不同,所赞成的不是人文教育,而是以科学、经济和工程为主的技术教育,即伦敦政治经济学院提供而非牛津和剑桥提供的那类教育。他们认为,这些实用技能比希腊文和拉丁文更适合于政府官员,并能消减在牛津剑桥体系中占主导的上层阶级的优势。[13]

这些改良主义的思想广为传播,所借助的渠道是中产阶级阅读的大众新媒体,以及19世纪上半叶兴起的旨在促进工业、科技和改革的无数俱乐部和社团,如有用知识扩散协会。它们还得益于上一世纪发生的价值观大革命,即经济学家阿尔伯特·赫希曼(Albert Hirschman)所谓的从激情到利益的转变。旧贵族是武士种姓的后裔,以荣耀、尊严和勇敢为重,蔑视绅士所不齿的商业和赚钱。工作本身不值得重视,这就是为何贵族孩子满足于凭借关系在牛津和剑桥逍遥度日,热衷于骑马、打猎和喝酒,而不是努力学习。相比之下,新兴中产阶级仅凭自己的刻苦和才华,加上创业的冲劲,正在创造大量新财富。[14]

大学体系如果不经大力改革,无法在这项新任务中发挥关键作用。19世纪初,英国大学的特点,借用理查德·查普曼(Richard Chapman)的话,已是“暮气沉沉、腐败成风、闲人满地”,牛津教授几乎已经停止讲课。他报告埃尔登勋爵(Lord Eldon)在1770年的毕业经过:“他要在考试中解答两个问题以测试他的希伯来文与历史:‘骷髅地的希伯来文是什么?谁创建了大学学院?’他告诉我们,他的回答是‘各各他’和‘国王阿尔弗雷德’,考官表示满意,再没问其他任何问题。”[15]这个改革过程到世纪中叶变得愈益激烈,大学承受一波波改革浪潮,以提高大学的水平和开放性,包括1854年《牛津法》、1856年《剑桥法》和废除宗教入学考的1871年《大学测试法》。此外,伦敦大学创建于1836年,与其他学校一起增加针对牛津剑桥的竞争,参与有关教育改革的辩论。在改善考试制度上,本杰明·乔伊特是关键人物,因此成了文官体系改革中自然的同路人。

众多机构出现改革,背后是醒目突出的社会事实:工业革命正在英国加速,给社会结构带来巨大变化。大地主挥舞势力和权威的农业社会,迅速被都市社会所取代,引领潮头的是工业家和企业家。借用理查德·查普曼的话:

 

作为工业革命和“非国教徒的良心进军”促发的清教态度的结果,中产阶级激进派的重要性大为增加,他们越来越觉得政府有违正当的地方,主要都是庇护政治造成的。中产阶级之所以做出这样的攻击是因为,他们认定土地贵族出于自身利益在实施庇护政治;事实上,庇护政治确是政府(包括陆军和海军)贵族体系的一部分,它既无效率,又理屈词穷无可辩解。[16]

 

为了让自己孩子上牛津和剑桥大学,找到文职官僚的工作,中产阶级群体于此有直接的利害关系。[17]

英国中产阶级要求在所有机构提倡普遍性的择优晋升,这样做确实是出于自身利益,不过是社会阶级的整体利益,而不是其中个体的私人利益。这与缺乏创业精神的意大利南部中产阶级形成鲜明的对比;后者被纳入当地寡头政体,成为庇护网络的一部分。

1854年出版的《诺斯科特—屈维廉报告》,没有获得即刻通过。更改文职官僚的录用条件,威胁到现任公职人员及其上层阶级的利益。1855年,枢密院颁布法令成立文官事务委员会(Civil Service Commission),允许少数职位的公开竞争。[18]这项报告的全部建议要到1870年才获得议会批准;其时,格拉德斯通已成为首相。如报告建议的,新法将官员划成两层,其中的管理阶层要求人文教育的资质标准,较低的行政阶层只要求包括英语和现代学科的“英国教育”。这个双层体系为中上层资产阶级后代开通就业渠道,也为凭借牛津剑桥的教育来通过新考试的旧贵族保留余地。

为官僚体系改革推波助澜的是克里米亚战争(1853—1856),英国参战陆军的行动计划漏洞百出。一个专门调查委员会在1855年指出,陆军的情报、战略和后勤都组织不善。这在媒体中引起轰动,要求对军队和官员进行大整顿。英国在穷兵黩武上远比不上普鲁士和日本,即便如此,战争乃至士兵和平民的生命危险,还是创造了和平时期无法形成的改革压力。[19]

英国公共部门的改革发生于扩大选举权之前,这一点至关重要。19世纪通过的三大改革法案,让英国从寡头政体演变成真正的民主政体(要到20世纪,选举权才扩展至妇女和少数民族)。1832年的改革消除了选举制度中的某些严重滥权,如腐败选区(仅有很少或根本没有选民的选区,仅仅是精英政客挂空衔的方便之门)。到19世纪60年代,英国每八名公民中仅有一人有权投票。[20]扩展选举权至大多数家庭,还须等待1867年和1884年的改革。在那之后,无资格投票者还占英国成年男性的40%,包括房客、租户、家仆、军人和水手。美国的同时可比数字为14%。[21](我将在第三部分再来讨论这些法案为何获得通过。)19世纪30年代已在美国出现的选民动员和大众政党,要等到19世纪70年代才在英国出现。届时,自主官僚体系的基础已经奠定。等到英国政党可能受到诱惑将政府工作分配当作拉票良机,这道大门早已关上。

选举权扩大之后,英国政党在调动大批选民上还是磨磨蹭蹭的。在此期间,最倾向于依附主义的是保守党,或托利党。它的很多领导人是富有影响的地主,能指望非精英乡村选民的支持。保守党首相迪斯累利(Benjamin Disraeli)本是庇护政治的铁杆用户,却支持1867年改革法案。原因之一是,他相信自己的党能继续控制扩展后的选民基础。保守党在未来几十年中发生分裂,一派是旧地主精英,另一派是新资产阶级精英;后者中不少人进入保守党,是通过封号而不是政府工作。辉格党或自由党是中产阶级政党,不热衷于让自己发展成大众政党。

英国工党动员工人阶级,最终取代自由党成为英国政治中第二大党。它是工会代表大会(Trade Union Congress)的政治手臂,后者是19世纪晚期组织起来的,正式成立于1900年。工党成长于各式各样的左翼运动,带有浓烈的社会主义色彩,身为在野组织,无由左右政府资源的分配,要赢得支持者,必须依靠纲领性议题,如工作条件、工资和国家对工业的掌控。它第一次进入政府是在第一次世界大战期间,最终在1924年依靠己身之力上台执政。但它仍然无法染指官僚体系,此外,它自己也已演变成制度化的现代政党。[22]

诺斯科特—屈维廉改革是对传统庇护体制最激烈的突破。但平心而论,英国公共部门一直在从事渐进的改革,至少从1780年起,延续至今。后来涌现出许多改革委员会,包括1874—1875年的普莱费尔(Playfair)委员会、1886—1890年的雷德利(Ridley)委员会、1912—1915年的麦克唐奈(MacDonnell)委员会、1919—1920年的重组委员会、1929—1931年的汤姆林(Tomlin)委员会和1953—1954年的普里斯特利(Priestly)委员会。[23]公共部门最后一次大规模改革是托尼·布莱尔(Tony Blair)在20世纪90年代发起的,主题是新公共管理。[24]

英国公共部门的改革历时长久,从某种意义上说尚未完成,但对庇护体制的铲除却是直截了当的。知识分子和社会批评家为改革制造声势,在媒体上获得广泛传播和辩论,以应对像克里米亚战争那样的意外事件。专家委员会随即深入研究,提出一系列建议,由议会颁布成法律。这个过程的最重要参与者同属一个精英小团体(英属印度是他们的共同背景),大多数身处伦敦。他们接受类似教育,相互熟悉,有些还是亲戚。英国的威斯敏斯特体制利于快速决策,因为仅有极少的制衡。它在19世纪50年代没有联邦主义或地方分权,没有最高法院宣告立法无效,没有行政与立法的权力分割,却有严格的政党纪律(党领袖对党员议员的控制)。一旦英国的精英组成发生变化,中产阶级的参与者取代旧寡头,中产阶级的愿望能很快在立法中体现出来。

美国的情况不同,宪政制衡制度使公共政策的变化既困难又耗时。更重要的是社会差异:美国没有单一凝聚的精英,建国的民主基础令现有精英会不断遭遇新社会参与者的挑战。由于这个原因,美国没能从精英的庇护政治直接进入现代文官体系,反而花了一个世纪时间,走上受政党支配的依附主义弯路。对比英国,美国经验表明了两件事:第一,庇护政治和依附主义不是特定文化现象,不代表在现代社会幸存下来的前现代做法;相反,它们都是早期民主国家进行政治动员的自然产物。第二,较为民主的美国的经验显示,我们现在所谓的“良好治理”与民主有内在的紧张。


[1] 有关在18世纪英国的政府服务性质,参见Henry Parris,《宪政官僚体系:英国中央行政自18世纪以来的发展》(Constitutional Bureaucracy: The Development of British Central Administration since the Eighteenth Century)(纽约:Augustus M. Kelley出版社,1969年),22—28页。

[2] 有关在18世纪英国的政府服务性质,参见Henry Parris,《宪政官僚体系:英国中央行政自18世纪以来的发展》(Constitutional Bureaucracy: The Development of British Central Administration since the Eighteenth Century)(纽约:Augustus M. Kelley出版社,1969年),53—54页。

[3] J. M. Bourne,《19世纪英国的庇护政治和社会》(Patronage and Society in Nineteenth-Century England)(巴尔的摩:Edward Arnold出版社,1986年),18—19页。

[4] E. N. Gladden,《英国文官制度,1855—1970年》(Civil Services of the United Kingdom, 1855-1970)(伦敦:Frank Cass出版社,1967年),2页。

[5] Bourne,《19世纪英国的庇护政治和社会》,59页。

[6] Richard A. Chapman,《英国高级文官制度》(The Higher Civil Service in Britain)(伦敦:Constable出版社,1970年),12—13页。

[7] Richard A. Chapman,《英国高级文官制度》(The Higher Civil Service in Britain)(伦敦:Constable出版社,1970年),15页。

[8] Bourne,《19世纪英国的庇护政治和社会》,32页。

[9] Edward Hughes,《查尔斯·屈维廉爵士和文官制度改革,1853—1855》(Sir Charles Trevelyan and Civil Service Reform, 1853-1855),载《英国史学评论》(English Historical Review)第64卷,第250期(1949年):53—88页。

[10] John Greenaway,《庆祝诺斯科特/屈维廉:消除神话》(Celebrating Northcote/Trevelyan: Dispelling the Myths),载《公共政策与管理》(Public Policy and Administration)第19卷,第1期(2004年):1—14页。

[11] Chapman,《英国高级文官制度》,20页;Gladden,《英国文官制度,1855—1970》,19—21页。

[12] 参见S. E. Finer,《边沁思想的传播,1820—1850》(The Transmission of Benthamite Ideas 1820-1850)和Alan Ryan,《功利主义和官僚主义:约翰·穆勒的观点》(Utilitarianism and Bureaucracy: The Views of J. S. Mill),载Gillian Sutherland编,《19世纪政府扩展的研究》(Studies in the Growth of Nineteenth-Century Government)(新泽西州托托瓦:Rowman和 Littlefield 出版社,1972年)。

[13] 谢夫特,《政党与国家:美国历史经验》,47页。

[14] 阿尔伯特·赫希曼(Albert O. Hirschman),《激情与利益:资本主义胜利之前的政治主张》(The Passions and the Interests: Political Arguments for Capitalism before Its Triumph)(普林斯顿:普林斯顿大学出版社,1977年)。

[15] Chapman,《英国高级文官制度》,18—19页。

[16] Richard A. Chapman,《文官顾问委员会1855—1991:一个局的传记》(The Civil Service Commission 1855—1991: A Bureau Biography)(纽约:劳特利奇出版社,2004年),12页。

[17] Jennifer Hart,《诺斯科特—屈维廉报告的诞生》(The Genesis of the Northcote-Trevelyan Report),载Sutherland编,《19世纪政府扩展的研究》。

[18] Chapman,《文官顾问委员会》,17—24页。

[19] Chapman,《英国高级文官制度》,29—30页。

[20] Leon Epstein,《西方民主国家的政党》(Political Parties in Western Democracies)(纽约:普拉格出版社,1969年),24页。

[21] Morton Keller,《美国的三个体制:新政治史》(America’s Three Regimes: A New Political History)(纽约:牛津大学出版社,2007年),136—137页。

[22] Henry Pelling,《工党起源,1880—1900》(The Origins of the Labour Party, 1880-1900)(牛津:Clarendon出版社,1965年),第8章。

[23] Gladden,《英国文官制度》,18—40页。

[24] 有关20世纪90年代的改革,参见Michael Barber,《交付的指令:改革英国公共服务的战斗》(Instruction to Deliver: Fighting to Transform Britain’s Public Services)(伦敦:Methuen出版社,2008年)。