第9章
美国开创依附主义

美国与其他现代国家的不同;早期美国政府的性质和政党的崛起;杰克逊革命和美国民粹主义;庇护主义及其传播;依附主义和美国市政

 

自20世纪80年代的罗纳德·里根和玛格丽特·撒切尔时代起,将“盎格鲁—撒克逊”的资本主义与欧洲大陆的互作比较,已是家常便饭。前者赞颂自由市场、监管减缩、私有化和最小国家,后者以法国为主,强调国家的参与和监管,支持福利大国的政策。美国和其祖先英国确有不少共同的政治特点和政策倾向,但这种看法缺乏历史眼光,遮蔽了英国和美国在政治发展上的重要差别。在很多方面,英国的政治制度更接近邻近的欧洲大陆,而不是美国。

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塞缪尔·亨廷顿在《变化社会中的政治秩序》第2章,即“政治现代化:美国与欧洲”,确定美国政治的“都铎王朝”特性。[1]根据亨廷顿所说,在17世纪定居北美的英国人,带来都铎时期或中世纪后期的政治实践。这些古老制度在美国本土盘踞下来,犹如冻结不变的古老社会一部分,最终被写入美国宪法。[2]这些都铎王朝的特性包括:普通法作为权威来源;普通法高于行政部门;法院在治理中发挥相应的重大作用;地方自治的传统;主权由多个机构分享,并不集中于中央政府;政府权力分割,而不是功能分割;司法系统发挥的功能既是司法的,又是立法的;依靠全民武装,而不是常备军。

亨廷顿认为,都铎王朝之后,英国在18世纪和19世纪发展出了统一主权和中央国家的概念。正如我们在前一章看到的,英国发展理性的现代官僚体系比普鲁士和法国晚,不过到19世纪第一个十年后期也已完成。中世纪英国的地方管理机构演变成议会各选区,权威越来越集中于伦敦;光荣革命之后几年中,国会被理解为主权唯一来源;普通法依然神圣不可侵犯,但英国从未生出司法审查的理论或实践,即法院可宣称议会法案无效。相比之下,美国人紧紧抓住都铎王朝的制度不放:“因此,美国的政治现代化势头极弱又不彻底。在制度方面,美国政体虽不是落后的,但也绝非彻底的现代化……在当今世界,美国的政治制度仅因其古老这一点,就可以说是十分独特的了。”[3]

亨廷顿的看法得到一系列持美国例外论的作家的回应,他们也描述,美国在体制上不同于其他的发达民主国家。始于路易斯·哈茨(Louis Hartz)和赫伯特·威尔斯(H. G. Wells)等,他们提出疑问,“美国为什么没有社会主义?”[4]一直到西摩·李普塞特(Seymour Martin Lipset),他在漫长学术生涯中对美国例外论作了广泛研究。[5]哈茨指出,美国之所以不同,是因为它缺乏传承下来的欧洲封建阶级。北美作为新定居地(至少在欧洲人眼中),似乎是机会均等的国度,居民在生活中的地位全凭自己的劳动和才华。只有些微传承下来的不平等,无需强大国家来做财富再分配;却有对洛克自由主义的普遍信念,即人人都可自由帮助自己。非裔美国人是受种姓式限制的唯一群体,像欧洲白人工人阶级一样,最有可能赞成强大国家,以推进自己利益。[6]

另外还有一个因素。李普塞特指出,美国诞生于一场革命,反抗以英国君主为代表的集权政府。自由被理解为反中央集权的,出于对政府的强烈不信任,自由思想生气勃勃,成为李普塞特所谓的美国政治文化的五大组件之一。[7]美国从都铎王朝那里继承了普通法的传统,在光荣革命之后又继承了无代表不纳税的负责制政府,所没有继承的就是强大的中央国家。英国的初期国家出现于诺曼征服之后,要等到18世纪初,才发展成强大统一的主权国家。反对英国的独立斗争,既加深了美国反中央集权的倾向,又确保新宪法将多种权力相互制衡奉为圭臬。早期美国的物质条件也不鼓励国家建设:它无须面对可能构成威胁的强大邻国,幅员广袤和乡村人口的分散,又使权力下放几乎成为不可避免。

乔治·华盛顿的朋友

哈茨称,不同于欧洲,美国白人没有界限分明的社会阶级,这并不错。但实际上,早期美国还是有基于教育和职业的阶级差别,比如纽约和波士顿的商人—银行家精英,以及弗吉尼亚的庄园主贵族。其时的精英是同质小群体,借用约翰·杰伊(John Jay)在《联邦论》第2篇中的说法,他们“是同一祖先的后代,讲同一语言,信奉同一宗教,执著于同一政府原则,在风俗习惯上也非常相似”。宪法1789年获得批准,之后的上层美国公共部门被描述为“绅士政府”,从某些方面看,与19世纪早期英国没有太大不同。[8]它又可被叫做乔治·华盛顿的朋友的政府,因为共和国第一任总统选出的人士,与自己非常相似,既有良好资质,又有对公共服务的奉献精神。[9]父辈是地主士绅、商人和职业人的高官比例,在约翰·亚当斯(John Adams)的政府中是70%,在杰斐逊的政府中是60%。[10]美国建国时政治领袖的素质、《联邦论》的探讨深度、以长远眼光来思考制度的能力,令今天很多人感慨不已。这个强大领导班子之所以会出现,至少部分原因在于美国当时还不是完全的民主政体,而是高度精英化的社会,很多政府成员是哈佛和耶鲁的毕业生。像英国精英一样,他们中许多人互相熟悉,或上同一学校,或一起参与革命或宪法的起草。

历史教科书在传统上将庇护政治的兴起定于安德鲁·杰克逊(Andrew Jackson)在1828年的当选。借用我们以前的术语,从1789年到1828年的美国政府,更准确地讲,应是庇护式体制,随后出现的才是依附式体制。自从托马斯·杰斐逊1800年当选,以及共和党人取代联邦党人,总统才开始使用委任权,让自己政治盟友担任要职,像1870年之前的英国首相一样。在92个获得允许的任命中,杰斐逊作出73个,因为“联邦党人继续掌控一切的情形,本来就不在期望之中”。他的继任者詹姆斯·麦迪逊(James Madison)和詹姆斯·门罗(James Monroe)作出大致相等的任命。[11]无论联邦党人还是杰斐逊派别,所任命的对象都局限于地方显要的小圈子,具有很高的社会地位和忠诚品质,具有良好的教养,满足从事政治的主要素质要求。[12]

对强大能干政府唯一有兴趣的建国之父是亚历山大·汉密尔顿(Alexander Hamilton),他在《联邦论》第70篇至第77篇中,阐述“施政活力”的重要。作为第一任财政部长,他在这个当时的主要行政部门创建起庞大的官僚体系,但受到托马斯·杰斐逊的激烈反对。杰斐逊在就职演说中,阐述美国人对官僚体系和大政府的持久不信任:“……我们可能怀疑,我们的组织太复杂太昂贵,官职和官员出现不必要的增长,有时对本应获得推进的服务反而造成伤害。”讲这句话时,整个美国政府只有大约三千雇员!

政府注定会有快速的增长,到1831年已达两万人。考虑到国家大小和欧洲的标准,这仍不算是庞大的官僚体系。[13]直到南北战争,华盛顿特区只有约六万一千人,以纽约和费城的标准看仍是小镇,更不用说跟伦敦和巴黎比了。[14]联邦政府被分为两大类:高级官员包括内阁部长和他们的助理、海外部长、地方总督和局长等;下级职员包括海关官员、邮递员和测量员等。[15]虽说有初期的海军,但没必要维持庞大的常备军,安全事项全靠当地民兵,大多数美国人平常打交道的是州或地方的政府。

政治动员与政党的兴起

如果不在前后关系中考虑现代民主和首批大众政党的涌现,就无法理解依附主义的兴起,美国是这方面的先驱。

除非你把罗马政客调来恐吓对手的依附人群也计算在内,否则在选举式民主到来之前,政党根本就不存在。它们的前身是庇护人和依附者当中的精英派别,我们可在18世纪和19世纪英国议会中看到它们的身影。基于私人关系的派系和庇护政治存在于所有威权体系,从君主制欧洲的朝廷到当代中国无一例外。唯有选举式民主的来临,才为我们今天熟悉的现代政党的成立创造了动力。[16]

众所周知,美国宪法没有政党的条款,建国之父中许多人对政党治理国家的想法抱有敌意。詹姆斯·麦迪逊在《联邦论》第10篇中,对他所谓的“派系”危险发出著名警告。他指的是作为欧洲朝政特色的精英庇护网络,在他看来,这种派系当初导致希腊和罗马古典共和国的垮台。乔治·华盛顿在告别演说中告诫,要提防“政党精神的有害影响,这类冲突将会分裂乃至有可能摧毁新生国家”。他的继任者约翰·亚当斯也认为,“共和国分裂成两个大党……恐怕是我们宪法下最大的政治罪恶”。这些敌视源于这样的信念:政党只是共同体的局部代表,互相竞争只会导致分裂和不团结。他们希望,热心公益的个人出来领导国家,追求整体利益。约翰·亚当斯和亚历山大·汉密尔顿的联邦党,仅有精英派别的特性,还不能算是现代政党。许多历史学家认为,杰斐逊的共和党人组织反对派联盟,让首个真正政党的创始人之一杰斐逊成功登上总统宝座。[17]

建国之父在设计新民主政体的制度上非常有先见之明,但没料到,还要有妥善的机制来动员选民和管理大众的政治参与。在运作良好的民主国家中,政党发挥许多关键功能被公认是不可或缺的。它向志同道合的人提供集体行动的机会;让不同社会利益的人团结在共同纲领的周围;阐明共同关心的立场和政策,以提供有价值的信息;创造个别政客的斗争所无法取得的稳定期待。[18]最重要的是,它们是普通公民动员起来、参与民主政治竞争的主要机制。[19]政党的出现,只是对选举权迅速扩展的民主政治体系的要求的回应,没有预先的计划。

尽管非裔美国人、妇女、原住民和无财产者不得投票,从一开始美国的选举权就比欧洲国家更为广泛。选举权的财产资格来自英国辉格党的古老观念:只有付税人(所以要有一定程度的财产和收入)才在政府中有份。正如托克维尔指出的,美国的建国原则是普通人的平等和自主。本着这种精神,许多州在19世纪20年代开始取消财产资格。到那时为止,选举只是精英驱动的事务,现在一下子打开大门,迎来全新的选民阶层。

杰克逊革命

安德鲁·杰克逊来自当时仍属边疆的田纳西州,在1812年战争的新奥尔良战役中,击败英军而一举成名。他第一次竞选总统是在1824年,无论是全民投票,还是选举人团投票,都赢得最多选票,但还是被拒绝总统一职。由于其他两名竞选人的交易,即约翰·昆西·亚当斯(John Quincy Adams)和亨利·克莱(Henry Clay),最终选择权落到众议院的手上。使这种安排成为可能的是选举人团,这个制度是建国之父设计的,为了在总统选择上让精英实施更多控制。杰克逊斥之为东岸贵族孵化出来的“腐败交易”。他借助民粹主义的愤怒和新获选举权的群体的支持,在1828年顺利击败亚当斯。

杰克逊是直言不讳的拓荒者,而约翰·昆西·亚当斯是典型的精英,他们之间的强烈对比,在美国政治文化中成了经久不衰的传奇。亚当斯属于东北部的精英集团,可说是波士顿的婆罗门,跟随父亲约翰·亚当斯在欧洲广泛游历,会说多种语言,以优等生成绩毕业于哈佛。相比之下,杰克逊出身于相对平凡的村野之家,仅受过断断续续的正规教育,打仗和吵架的名声倒是远播在外。[20]正是杰克逊的非精英背景,让美国新增出的选民既感到熟悉又表示欢迎。今天,比较一下哈佛毕业的波士顿婆罗门约翰·克里(John Kerry)和反精英的保守英雄萨拉·佩林(Sarah Palin),就可听到亚当斯和杰克逊的当年对比的巨大回响。

杰克逊的总统任期奠定了沃尔特·米德(Walter Russell Mead)所谓的杰克逊民粹传统的基础。这个传统在美国政治中延续至今,在2008年奥巴马当选后的茶党(Tea Party)等团体中仍可听到它的回响。[21]这一传统的根源是所谓的苏格兰—爱尔兰移民,在18世纪中间几十年,大批移民从北爱尔兰、苏格兰低地、英国北部与苏格兰的接壤地带来到北美。[22]在英国,这些地区的经济最不发达。驱使数十万苏格兰—爱尔兰移民来到美国的正是他们的极度贫困。虽然很穷,但无论在英国还是在美国他们都感到无比自豪。英国精英分子发现这种自豪有点讨厌,借用历史学家大卫·菲舍尔(David Hackett Fischer)的话,因为“弄不明白他们感到自豪的究竟是什么东西”。[23]

这些英国移民都来自一向非常暴戾的地区,数百年中发生的不是地方军阀之间的战争,就是这些军阀和英国政府的战争。这样的环境铸成强烈的个人主义,以及对枪支的热爱,这成为美国枪支文化的起源。苏格兰人和爱尔兰人成为与印第安人对峙的好斗战士。杰克逊带领他的田纳西志愿军,把克里克印第安人(Creeks)从乔治亚州和阿拉巴马州北部赶走,又把塞米诺尔印第安人(Seminoles)从佛罗里达州赶走。[24]他们在当时的边疆定居,即从西弗吉尼亚州和卡罗来纳州到田纳西州和乔治亚州的阿巴拉契亚山区,还领导向西部的进军。例如,阿拉摩(Alamo)战役的英雄戴维·克罗克特(Davy Crockett)和山姆·休斯顿(Sam Houston),在驱赶克里克印第安人的战争中,都曾是杰克逊的部下。这批苏格兰和爱尔兰移民的后裔逐渐定居于一条狭长地段,从阿巴拉契亚山脉起,穿越德克萨斯州和俄克拉荷马州,尤其在20世纪30年代沙尘暴之后,更延伸至加利福尼亚州南部。

一边是受强烈边疆精神驱动的苏格兰—爱尔兰移民,另一边是以新英格兰清教徒和贵格会教徒(定居于特拉华河谷)为首的既有精英,两者发生冲突是不可避免的。1824年和1828年的亚当斯—杰克逊之争,除了要打破旧精英对美国政治的把持,还竖起了民粹主义的政治新品牌。

杰克逊1829年上台后说,既然自己在大选中获胜,就有权决定谁来掌管联邦机构,况且早先政府工作的庇护式分配已将公职变成精英的“物产”。[25]此外,他还阐述“简单工作的理论”,宣称“所有公共职位的职责那么简单明了,至少不难完成,以致任何聪明人都能胜任”。[26]之所以提出这种反精英讲法,是因为当时美国的平均教育程度只略略超过小学水平。[27]杰克逊的体系就是频繁轮换在任的官员,因为“在做官上,没人比他人拥有更多的固有权利”,由此创造将政党支持者塞进官场的众多机会。[28]在政治竞选中,这些公职可被用来动员政治上的追随者。杰克逊开始将现存精英的庇护体制转化成大规模的依附主义。(在美国历史书上,传统上把它叫做“庇护式”或“分赃”体制。)[29]

随后几十年在美国演化出的政党制度,无论在联邦一级还是在市政一级,都是为了应付新民主政体的政治需求而自行涌现出来的。随着选举权的扩展,政客需要一种方式来说服支持者,或前去投票,或在游行、示威和集会中为自己摇旗呐喊。像关税和土地权那样的纲领性议案,对有些选民来说很重要;但要激活教育水平低下的贫穷新选民,工作承诺或个人好处更为行之有效。它发生于第一个尝试扩展民主选举的美国。这表明,随之发生的依附主义不应被视为“正常”民主实践的畸变或偏差,而应是在相对欠发达国家植入民主的自然结果。没有一个国家,包括美国在内,能够一跃而踏进现代的政治体制。

法院和政党的国家

杰克逊革命后出现的政治体制,成了政治学家斯蒂芬·斯科夫罗内克(Stephen Skowronek)所谓的“法院和政党的国家”。[30]换句话说,发展最快的是两个制约制度,即法治和负责制。19世纪美国所缺乏的,是那种已建立于普鲁士、法国和英国的自主的中央官僚国家。

新兴政党对政府运作实施高度控制,以取代国家功能,这可在预算制订中看出端倪。在欧洲议会体制中,这项工作通常由行政部门来完成,但在19世纪的美国,却成了国会政党的禁脔。政党控制带来“全国政治的团结,政府形式和行政程序的标准化……政党内部操纵组织政府机构……通过任人唯亲、轮流分赃实现行政程序的惯例化,对散布各地的邮局、国土局和海关实行遥控”。[31]政党扮演这个综合性角色,代价就是放弃明确的纲领性目标,因为他们代表的庞大联盟仅有很少共同的目标。法院不让自己局限于司法功能,反而愈益为不同政府部门界定职责,监管政府与公民的关系,涉及实质性的决策。[32]所以,亨廷顿会说美国分割权力,而不是分割职能。美国立法和司法的机构,开始行使在欧洲政治体制中通常由行政机构承担的职能。

这并不意味着美国的治理很差。在19世纪前三分之二的时间,除了海关、邮局和土地分配,联邦政府几乎无事可干。美国经济以农业为主,分布在辽阔的疆域,因孤立的农场和村庄而趋于本地化。没有显著的外国威胁,因此也不需要大规模的军事动员。在意识形态上,洛克的思想遗产不会赞同让国家以黑格尔的普遍阶级(官僚)模式,成为公共利益的保护者。[33]

由于没有改革压力,政党经营的依附主义获得进一步发展,在南北战争之前达到某种程度的高峰。1849年,扎卡里·泰勒(Zachary Taylor)在当选总统后第一年,撤换了30%联邦官员。民主党的詹姆斯·布坎南(James Buchanan)在1857年撤换同样数量的官员,尽管前任也是民主党人,即富兰克林·皮尔斯(Franklin Pierce)总统。[34]林肯在1860年当选后,面对大量庇护式要求而不堪重负;四年后连任,希望保留尽可能多的公职人员,因为“又要重复我当选第一年做的,光是想想就让我痛不欲生”。[35]军队本身也向政治任命开放,如丹·西克尔斯(Dan Sickles)。他是纽约政客,1861年被委任为准将,他的判断错误在钱瑟勒斯威尔(Chancellorsville)和葛底斯堡(Gettysburg)的战役中给联邦军造成了巨大麻烦。[36]讽刺作家阿蒂默斯·沃德(Artemus Ward)说,联邦军在牛奔河之役(Battle of Bull Run)的撤退,是纽约海关出现三个空缺的谣言引起的。[37]林肯抱怨他不得不应付络绎不绝的求官者;但他身陷这一体系之中,公职分配已成为组建政治联盟不可或缺的一部分。

像古代中国和近代早期欧洲一样,美国的战争证明也是对国家建设的激励。在内战期间,联邦军人数从一万五千上涨至一百多万,为了供养和运输这么多士兵,庞大的官僚体系应运而生。与此同时,美国国会大厦获得改建,巨大的穹顶得以完工。内战也改变了美国人对自己的看法:战争之前,他们说的美国是复数,反映合众国的起源;战争之后,他们说的美国逐渐变成单数,即林肯不惜投入战争而救下的单一国家。[38]

但这个国家集权的时刻转瞬即逝,美国迅速返回深入骨髓的都铎传统。联邦军在战后迅速复员,重新成为派往遥远西部要塞的小型边防军。从事战争动员的行政部门也被解散,政府资源的控制重返政党之手。随着重建时期开始和南部各州回归,共和党的霸权周期结束,改为两党体系支配政治,直到那个世纪的终结。根据历史学家莫顿·凯勒(Morton Keller),战时国家的遗产只剩下名号,成了改用于党派政治的军事譬喻:如政治运动、政党旗手(party standard bearer)、普通党员(rank and file)和选区区长(precinct captain)等等。[39]

出现于19世纪70年代和80年代的政治体系,实际上是高度组织起来的依附主义,程度远远超过内战前。由于美国疆域的迅速扩大和社会复杂性的不断增长,面对面的旧形式在全国范围让位于更加严密的等级结构,让政党用来分配好处和公职。[40]英国评论家布赖斯勋爵(Lord Bryce)指出:“与欧洲同类相比,(美国政客)特点是,频频将整个时间献给政治工作;多数从政治工作中获得收入,剩下的也希望如此;主要来自收入和教养较少的社会阶层……很多精于大众演说、竞选和党务管理。”[41]“政治机器”(political machine)这个字眼表明,让19世纪后期的依附主义运转顺利,需要何等精湛的组织化。

老板和城市政治

美国依附主义在市政一级发展得最齐全,也存活得最长。政治机器遍及几乎所有东部、中西部和南部的主要城市,成为动员非精英选民的机制。[42]它们在纽约、芝加哥、波士顿、费城和其他城市显得特别重要,19世纪末,大批东欧和南欧移民涌入这些地区,他们从未参与过投票。这些政治机器自发产生,以应对愈益增多的穷苦选民。这再一次表明,依附主义是激励这类人士的有效方法,应被视为民主参与的早期形式。它大大不同于存在于19世纪意大利南部的庇护人—依附者关系,那里的精英利用手中的财富和地位,来组织和支配大量的贫穷选民。相比之下,雄心勃勃但非精英的政客,把美国依附主义当作工具,向支持者提供实在好处,同时提升自己的财富和地位。有些研究政治机器的早期作家试图说明,美国依附主义具有文化或种族的因素,因为招募来的选民大多是爱尔兰或意大利的天主教徒,而改革派往往是地位较高的盎格鲁—撒克逊新教徒。[43]但政治机器也存在于肯塔基州的莱克星顿和密苏里州的堪萨斯城,那里显然没有大批的新移民或天主教选民。真正的问题在于阶级,依附主义对教育程度较低的贫穷选民具有更为直接的吸引力。

市政一级的政治机器是美拉尼西亚头人和一语部落体制(见本书第1卷)的现代化翻版,只不过组织得更为严密。民选领袖向支持者分发好处,以发展政治支持的基础。[44]在19世纪的美国,即使像莱克星顿那样的小城,所需要的组织规模也很大。成功的老板试图与尽可能多的支持者保持个人关系,但需要中介来管理拉票、资源分配和选民监督,如选区区长和选区助理(ward heeler)。正是这些中介,掌握选民的详细资料,迎合他们的需求,分发多种多样的好处,如邮局或市政府的工作、感恩节的火鸡和烧火的煤炭。莱克星顿的老板比利·克莱尔(Billy Klair),在禁酒令实施时期,让他控制下的市警察有选择地执法。[45]

与美国城市政治机器有关的各式人物和故事,讲都讲不完。[46]最有名的也许是纽约市的坦慕尼大厅(Tammany Hall),作为慈善组织成立于1789年,正式名称叫圣·坦慕尼协会,在19世纪中叶受威廉·特威德(William Marcy Tweed)的掌控,人称特威德老板。他和他的手下通过对公共合同的控制而大发横财。例如,纽约州议会在1858年批准建造法院大楼,预算成本不得超过二十五万美元。到1862年,大楼还未完成,特威德批准追加一百万美元。到1871年,法院大楼仍然没有完工,总支出已高达一千三百万美元。为此成立特别委员会发起专门调查,却仍然落在特威德的掌控之中。委员会甚至要付一万四千美元给特威德拥有的公司,以印刷调查结果的正式报告。[47]当代的印度、巴西和尼日利亚也有类似的故事,如果有人认为这种腐败只是当代穷国的发明,这实在是对历史的无知。

尽管有这些离谱的腐败,像坦慕尼协会一样的政治机器仍发挥重要作用。它动员受到边缘化的公民,让他们加入政治体系。这对新移民来说尤其如此,他们因宗教、生活习惯和纯粹的异国色彩,往往受到现有精英的鄙视。城市政治机器就此加以利用,提供关键的社会服务——例如,选区助理可去市政厅为新移民当翻译——在19世纪的美国社会,这样做的其他机构很少。

穷人从政党机器那里获得好处,只是自己的长远利益在受损。促使他们组织起来的是个人好处的分配,而不是广泛的纲领性议题。所以,更难让他们加入工人阶级或社会主义政党,像英国和德国那样。那里的工人阶级政党,要求比较正式的再分配,如全民医疗保险或职业安全计划。社会主义之所以从未在美国生根,原因之一就是共和党和民主党通过短期的好处,而不是长期的纲领性政策,捕获了美国工人阶级的选票。[48]

我在第5章中作出区别,一种是相互交流好处的依附主义,另一种是更具掠夺性的腐败,如官员直接窃取,这是很重要的区别。但依附主义往往会演变成纯粹的腐败,因为政客有权按照自己意愿分发公共资源,本该发给依附者的钱,最终却落到自己口袋。这在所谓的镀金时代(Gilded Age)变得很普遍,始于尤利西斯·格兰特(Ulysses S. Grant)当选总统的1869年,特点是一连串丑闻——动产信用公司丑闻(Crédit Mobilier affair)、威士忌小圈子(Whiskey Ring)、战争部长贝克纳普(Belknap)出售印第安要塞经商权(Indian post tradership),以及“工资抢夺”,即国会结束前给自己追溯加薪,从每年五千美元增至七千美元。[49]随着工业化发展和随之的财富积累,出现了居间调解私人利益和国会利益的游说者。特别是铁路企业,向联邦和州的议员提供捐献,以交换他们的支持。普遍认为,西部有些州实际上是在铁路企业的掌控之中。[50]

19世纪80年代的美国,与当代发展中国家有许多相似之处。它有民主制度和竞争性选举,但选票可以公职交易收买。政府质量普遍较差,但在打仗或调节经济上,本来就没有太多期待,所以也不算是大问题。美国19世纪最后几十年开始工业化,相关条件发生巨大变化,开始慢慢建造它所需要的欧式国家。


[1] 亨廷顿,《变化社会中的政治秩序》,93—139页。

[2] 在亨廷顿之前,这种说法见于Louis Hartz,《新社会的建立》(The Founding of New Societies)(纽约:Harcourt出版社,1964年)。

[3] 亨廷顿,《变化社会中的政治秩序》,98页;也参见亨廷顿,《政治现代化:美国与欧洲》(Political Modernization: America vs. Europe),《世界政治》(World Politics)第18卷(1966年):378—414页。

[4] Louis Hartz,《美国的自由传统》(The Liberal Tradition in America)(纽约:Harcourt出版社,1955年)。

[5] 参见西摩·李普塞特,《第一个新民族》(The First New Nation)(纽约:基本图书公司,1963年)和李普塞特,《美国例外论:双刃之剑》(American Exceptionalism: A Double-Edged Sword)(纽约:诺顿出版社,1996年)。

[6] 李普塞特,《美国例外论:双刃之剑》,113—116页。

[7] 其他四个组成部分是个人主义、平等(理解为机会平等,而不是结果平等)、民粹主义和自由放任。

[8] Frederick C. Mosher,《民主和公共服务》第2版(Democracy and the Public Service, 2nd ed.)(纽约:牛津大学出版社,1982年),58—64页。

[9] Patricia W. Ingraham,《择优的基础:美国民主政体中的公共服务》(The Foundation of Merit: Public Service in American Democracy)(巴尔的摩:约翰霍普金斯大学出版社,1995年),17—18页。

[10] Mosher,《民主和公共服务》,63页。

[11] Mosher,《民主和公共服务》,62页。

[12] Stephen Skowronek,《建设美国新国家:全国行政能力的扩大,1877—1920》(Building a New American State: The Expansion of National Administrative Capacities, 1877-1920)(纽约:剑桥大学出版社,1982年),31—32页。

[13] Paul P. Van Riper,《美国文官制度史》(History of the United States Civil Service)(伊利诺伊州埃文斯顿:Row, Peterson出版社,1958年),24页。

[14] Michael C. LeMay编,《改造美国:对美国移民的看法》(Transforming America: Perspectives on U.S. Immigration)(加利福尼亚州圣巴巴拉:Praeger出版社,2013年),第3章,表3.11。

[15] Mosher,《民主和公共服务》,61页。

[16] 参见Susan E. Scarrow,《现代政党的19世纪起源:政党政治的意外出现》(The Nineteenth-Century Origins of Modern Political Parties: The Unwanted Emergence of Party-Based Politics),载Richard S. Katz和William J. Crotty合编,《政党政治手册》(Handbook of Party Politics)(加利福尼亚州千橡市:Sage出版社,2006年)。

[17] William J. Crotty,《美国政党的起源和演化》(Party Origins and Evolution in the United States),参见Susan E. Scarrow,《现代政党的19世纪起源:政党政治的意外出现》(The Nineteenth-Century Origins of Modern Political Parties: The Unwanted Emergence of Party-Based Politics),载Richard S. Katz和William J. Crotty合编,《政党政治手册》(Handbook of Party Politics)(加利福尼亚州千橡市:Sage出版社,2006年)。27页;Epstein,《西方民主政体的政党》,20—21页。

[18] 有关政党功能的概述,参见Gabriel A. Almond等编,《比较政治学:理论框架》第5版(Comparative Politics: A Theoretical Framework, 5th ed.)(纽约:Pearson Longman出版社,2004年),第5章;Richard Gunther和拉里·戴蒙德,《政党的类型和功能》(Types and Functions of Political Parties),载拉里·戴蒙德和Richard Gunther合编,《政党与民主》(Political Parties and Democracy)(巴尔的摩:约翰霍普金斯大学出版社,2001年)。

[19] 由于这个原因,对亨廷顿的政治发展理论来说,政党发展是至关重要的。参见《变化社会中的政治秩序》,397—461页。

[20] 关于杰克逊的背景,参见Harry L. Watson,《老山核桃树的民主》(Old Hickory’s Democracy),《威尔逊季刊》(Wilson Quarterly)第9卷,第4期(1985年):100—133页。

[21] Walter Russell Mead,《杰克逊传统与美国外交政策》 (The Jacksonian Tradition and American Foreign Policy) ,载《国家利益》第58卷(1999年):5—29页;Mead,《天意:美国外交政策及其如何改变世界》(Special Providence: American Foreign Policy and How It Changed the World)(纽约:Knopf出版社,2001年);Mead,《茶党与美国外交政策》(The Tea Party and American Foreign Policy),载《外交事务》第90卷,第2期(2011年)。

[22] 有关概述,参见David Hackett Fischer,《阿尔比恩的种子:英国四民俗在美国》(Albion’s Seed: Four British Folkways in America)(纽约:牛津大学出版社,1991年),605—782页。

[23] 有关概述,参见David Hackett Fischer,《阿尔比恩的种子:英国四民俗在美国》(Albion’s Seed: Four British Folkways in America)(纽约:牛津大学出版社,1991年),615页。

[24] 有关概述,参见David Hackett Fischer,《阿尔比恩的种子:英国四民俗在美国》(Albion’s Seed: Four British Folkways in America)(纽约:牛津大学出版社,1991年),621—632页。

[25] Jack H. Knott和Gary J. Miller,《改革官制:制度选择的政治》(Reforming Bureaucracy: The Politics of Institutional Choice)(新泽西州Englewood Cliffs:Prentice-Hall出版社,1987年),16页。

[26] 引自Ingraham,《择优的基础:美国民主政体中的公共服务》,20页。

[27] Kenneth J. Meier,《对庇护政治的咏叹:对最高法院最近两个裁决的批判性分析》(Ode to Patronage: A Critical Analysis of Two Recent Supreme Court Decisions),载《公共管理评论》(Public Administration Review)第41卷,第5期(1981年):558—563页。

[28] David A. Schultz和Robert Maranto,《文官制度改革的政治学》(The Politics of Civil Service Reform)(纽约:Peter Lang出版社,1998年),38页。杰克逊实际上没有清洗大批旧公职人员,轮换体系将在未来几十年逐渐演变。Matthew A. Crenson,《联邦机器:官僚体系在杰克逊式美国的开始》(The Federal Machine: Beginning of Bureaucracy in Jacksonian America)(巴尔的摩:约翰霍普金斯大学出版社,1975年),55页。

[29] 行政部门的政治化没有即刻发生,杰克逊本人只作出有限的任命,杰斐逊总统任期的精英公职人员仅减少7%。Mosher,《民主和公共服务》,63页; Erik M. Eriksson,《杰克逊总统治下的联邦官僚体系》(The Federal Civil Service Under President Jackson),载《密西西比河谷历史评论》(Mississippi Valley Historical Review)第13卷,第4期(1927年):517—540页。

[30] Skowronek,《建设美国新国家》,24页。

[31] Skowronek,《建设美国新国家》,25页。

[32] Skowronek以1857年的斯科特一案为例说明,在国会无所作为时,法院插手颁布了实质性政策(Skowronek,《建设美国新国家》,29页)。可能还会有人指出,罗伊诉韦德案和美国电话电报公司拆散的裁决,分别是法院在20世纪行使立法和行政功能的实例。

[33] 参见Michael Mann,《国家的自主权力:起源、机制和结果》(The Autonomous Power of the State: Its Origins, Mechanisms, and Results),载《欧洲社会学杂志》(European Journal of Sociology)第25卷,第2期(1984年):185—213页。

[34] Schultz和Maranto,《文官制度改革的政治学》,43页;Ingraham,《择优的基础:美国民主政体中的公共服务》,21页。

[35] Harry J. Carman和Reinhard H. Luthin,《林肯和庇护政治》(Lincoln and the Patronage)(纽约:哥伦比亚大学出版社,1943年),300页。

[36] T. Harry Williams,《林肯和他的将军》(Lincoln and His Generals)(纽约:采葡萄图书公司,2011年),10—11页。

[37] Margaret Susan Thompson,《“蜘蛛网”:格兰特时代的国会和游说》(The “Spider Web”: Congress and Lobbying in the Age of Grant)(纽约州伊萨卡:康奈尔大学出版社,1985年),215页。

[38] Clayton R. Newell和Charles R. Shrader,《忠实完成任务:正规军在内战中的历史》(Of Duty Well and Faithfully Done: A History of the Regular Army in the Civil War)(林肯:内布拉斯加大学出版社,2011年),3页。

[39] Keller,《美国的三个体制》,137页。

[40] Scott C. James,《从杰克逊时代到进步时代的庇护体制和美国政党发展》(Patronage Regimes and American Party Development from ‘The Age of Jackson’ to the Progressive Era),载《英国政治学杂志》(British Journal of Political Science)第36卷,第1期(2006年):39—60。

[41] 引自Keller,《美国的三个体制》,136页。

[42] 政治机器为何在东部和中西部那么经久,却从来没有建立于西部,参见马丁·谢夫特,《地区对改革的接受程度:进步时代的遗产》(Regional Receptivity to Reform: The Legacy of the Progressive Era),载《政治学季刊》第98卷,第3期(1983年):459—483页。

[43] Edward C. Banfield和James Q. Wilson,《城市政治》(City Politics)(马萨诸塞州剑桥:哈佛大学出版社,1963年),第9章。

[44] 有关美国城市政治机器文献的概述,参见David R. Colburnhe和George E. Pozzetta,《老板和机器:美国历史中的变化解释》(Bosses and Machines: Changing Interpretations in American History),载《历史教师》(The History Teacher)第9卷,第3期(1976年):445—463页。

[45] James Duane Bolin,《南部城市的政治老板和改革:肯塔基州莱克星顿市,1880—1940》(Bossism and Reform in a Southern City: Lexington, Kentucky, 1880-1940)(莱克星顿:肯塔基大学出版社,2000年),35—47页。

[46] 例如,参见Roger Biles,《大萧条和战争中的大城市老板:芝加哥市长爱德华·凯利》(Big City Boss in Depression and War: Mayor Edward I. Kelly of Chicago)(迪卡尔布:北伊利诺伊大学出版社,1984年);Richard J. Connors,《权力周期:泽西市长弗兰克·海牙的职业生涯》(A Cycle of Power: The Career of Jersey City Mayor Frank Hague)(新泽西州Metuchen:稻草人出版社,1971年);Rudolph H. Hartmann,《堪萨斯城调查:潘德加的倒台,1938—1939》(The Kansas City Investigation: Pendergast’s Downfall, 1938-1939)(哥伦比亚:密苏里大学出版社,1999年);John R. Schmidt,《整顿芝加哥的市长:威廉·杰维尔的政治传记》(The Mayor Who Cleaned Up Chicago: A Political Biography of William E. Dever)(迪卡尔布:北伊利诺伊大学出版社,1989年);Frederick Shaw,《纽约州议会的历史》(The History of the New York State Legislature)(纽约:哥伦比亚大学出版社,1954年);Joel A. Tarr,《老板政治的研究:芝加哥的威廉·洛里默》(A Study in Boss Politics: William Lorimer of Chicago)(乌尔班纳:伊利诺伊大学出版社,1971年)。

[47] Knott和Miller,《改革官制》,18页。

[48] 参见Richard Oestreicher,《城市工人阶级的政治行为和美国的选举政治,1870—1940》(Urban Working-Class Political Behavior and Theories of American Electoral Politics,1870-1940),载《美国历史杂志》(Journal of American History)第74卷,第4期(1988年):1257—1286页。

[49] Thompson,《“蜘蛛网”:格兰特时代的国会和游说》,35页。

[50] Thompson,《“蜘蛛网”:格兰特时代的国会和游说》,215—218页。