第14章
尼日利亚

尼日利亚的政治腐败;尼日利亚拥有丰富的天然资源,却未能获得发展;失败植根于软弱的制度和糟糕的政治;尼日利亚的经历不同于其他发展中国家

 

希腊和意大利的政府跟北部的欧洲邻国相比,存在着依附主义和腐败,但仍拥有现代化核心,能提供基本公共物品,足以使自己社会成为富裕的发达国家。当我们转向非洲的尼日利亚时,就可看到它的依附主义和腐败属于完全不同的等级,因而也成了当代世界发展失败的最悲惨案例之一。

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请看下面彼得·坎利夫—琼斯(Peter Cunliffe-Jones)讲述的故事。他是一名英国记者,羁留尼日利亚数年,他的远房亲戚曾参与当年对当地的殖民统治。一个名叫罗伯特的德国商人娶了尼日利亚女人为妻,在妻子的家乡建起加工大豆的工厂。那是本地作物,且有很好的市场。由于不能在当地买到需要的机器,以及电力供应不可靠,生意起步很难。凭借一定的毅力,罗伯特和妻子最终设法让工厂运转起来。坎利夫—琼斯讲述:

 

三个月之后,麻烦就开始了。他们卖出第一箱豆油后,当地政府的官员就在厂门口出现,声称他们建厂时违反规定。要想了事,议会主席要求他们将收入的百分之十,存入一个特别账户。罗伯特拒绝支付,还去报了警。于是,议会主席派出一伙暴徒,砸了他的车。警察局长也卷入其中,不过不是来帮忙,而是来索取自己名下的回扣。

 

罗伯特和妻子意识到别无他法,只得照付。他们不受干扰一段时间,生意终于有了利润。然后,州长听说他们的生意,也来要求回扣:

 

罗伯特再次拒绝支付,结果被捕,罪名是违反就业法和贿赂官员……罗伯特只好付钱给州长、警察局长、议会主席和办案法官,以换取出狱。此后,他终止生意,将设备出售收回了部分成本,带上妻子返回德国……他们创造的两百份工作与生意一起消失,剩下的只是一个空仓库、一群失业工人、一大堆大豆和许多愤怒的农民。[1]

 

这似乎是发展中世界有关腐败的典型故事,也提出了某些疑问。罗伯特和妻子的创业意愿本应导致双赢的局面:得益者包括种植大豆的农民、工厂产品的消费者、公司雇用的两百名员工,甚至包括公职人员。他们将会看到政府长期税收的增加,由于创造出这么多就业机会,还会在下次选举中获得赞赏。光说官员贪婪、选择个人利益和牺牲公共利益,那还不够。即使根据这种自私小算盘,他们也是目光短浅,杀了会生金蛋的鹅。一旦罗伯特离开,他们既不能征税,也不能提取贿赂。潜在的双赢却变成了两败俱伤。

表现不佳

尼日利亚是撒哈拉以南非洲人口最多的国家,约有1.6亿。它在21世纪初的大宗商品繁荣时期变得富裕起来;尼日利亚政府“重定”了一下2013年的经济规模,竞高出世界银行等组织先前估计的60%。但这些财富中只有很少流向尼日利亚的人民整体。

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图11. 人均GDP,以2000年美元价格为常量

来源:世界银行

图11显示,尼日利亚的人均收入在五十年间,即从1960年到2010年,增长约90%,这相当于每年1%的复合增长率,非常可怜。它的石油热潮始于70年代初,在之后三十年中,其人均收入实际上是下降的,到2005年才恢复到1974年的水平。以“新兴”非洲的标准来看,这个成绩不佳;以东亚国家的标准来看,这个成绩太差。拿尼日利亚与韩国和台湾地区那样的高增长经济相比,也许是不公平的。但政治学家彼得·刘易斯(Peter Lewis)指出,印度尼西亚提供了一个非常发人深省的对照。[2]像尼日利亚一样,印尼也是种族多元化、石油丰富的大国(2010年的人口是2.33亿)。印尼的人均收入在1960年是尼日利亚的60%。到2010年,则高达尼日利亚的118%。

尼日利亚在这段时期的增长几乎都与石油出口有关。1958年,尼日尔河三角洲地区开始生产石油。随着油价在20世纪70年代能源危机中攀升,尼日利亚迎来经济繁荣。然而,无论从哪方面看,石油都成了祸而不是福,让它受苦于“荷兰病”。荷兰在20世纪50年代的天然气繁荣期也经历了这一现象,它的货币受大宗商品的影响而升值,反而削弱了能源之外其他工业的竞争力。在生产石油之前,尼日利亚出口大量的可可豆、花生、棕榈油和橡胶;在生产石油之后,它几乎完全依赖石油,无论是出口收入还是政府税收。[3]作为能源大国,印尼也面临类似的挑战,却在促进非石油出口和制造业增长上,取得斐然的成绩。印尼的出口总额中,能源占的比例从1975年的75%,降至2003年的22%。而尼日利亚对能源的依赖,却在同期有所增加。创建现代商品农业或制造业,才是经济发展的可持续道路。在这一点上,尼日利亚是彻底失败的,因为它的出口总额中仅有4%与能源无关。[4]

据估计,从20世纪70年代到21世纪初,尼日利亚总共获得约四千亿美元的石油收入。[5]不同于出口导向型的东亚经济,这笔钱没有变成物质或人力(即教育)的再投资,也没有对尼日利亚普通人的收入产生太多影响。事实上,它的贫困率急剧上升;发展的其他指标,如儿童死亡率,几乎没有变化。表2显示,与印尼减贫的成功形成对比,尼日利亚进入21世纪时,超过三分之二的人口仍陷于贫困之中。

那么多钱去了哪里?答案是,它掉进尼日利亚政治精英的口袋,这并不奇怪。那个精英群体以一系列大佬(ogas)及其庇护网络为中心。有些大佬是传统精英的后裔,即英国殖民主义之前的统治者;其余的白手起家——退伍军官、商人和成功利用政治体制谋取私利的政客。有些人非常富有,如阿里科·丹格特(Aliko Dangote)。他是北部的族长,据说是世界上最富有的黑人,2014年的净资产估计为两百五十亿美元。[6]最糟糕的贪污者中有许多是州长,如阿拉米阿耶塞哈(Diepreye Alamieyeseigha)。他当选为州长,管辖尼日尔三角洲中最贫穷的州之一,却在伦敦和开普敦拥有物业。2002年,英国警方在他公寓内发现九十一万四千英镑的现金。[7]

 

表2. 低于贫困线的人口百分比

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来源:彼得·刘易斯(Peter Lewis),《越来越远:印度尼西亚和尼日利亚的石油、政治和经济变化》

 

政治在尼日利亚是致富的普遍途径,收入很少来自创业和真正的价值创造。在透明国际的清廉指数中,尼日利亚在一百八十三个国家中排名第一百四十三[8],其腐败导致无能的故事是传奇性的。例如在70年代中期,雅库布·戈翁(Yakubu Gowon)的军事政权宣布,购买一千六百万公吨的混凝土,以建立一系列军事设施和其他大型基础设施。与上一年的进口额相比,这个数字翻了两番。满载混凝土的船舶抵达拉各斯港口,却无法卸载,最长的要等待一年,因为并没有混凝土的实际需求。当初下这么多的混凝土订单,是为了让政府官员向船舶收取滞期费。混凝土在船仓中逐渐硬化,不少船舶被迫凿沉,堵塞港口好几年。[9]

贪污从高层往下渗透,影响尼日利亚社会各阶层。很多西方人对尼日利亚的了解仅止于一件事:它是提供虚假横财的电子诈骗邮件的源头。在尼日利亚,这被称为“419号诈骗”,即尼日利亚刑法的条款。因为尼日利亚对产权保护不周,尼日利亚中产阶级经常在自己房子上画出大招牌,声明这栋房子是不卖的。这样做的原因是,避免在外出度假回来时,发现自己房子已被偷得所有权的陌生人占用。[10]

这个国家有这么多贫困和腐败,毫不奇怪还有很多暴力,尤其是在尼日尔三角洲。自20世纪50年代起,西方石油公司就在那里开采。特别引人深思的是,这个资源未能惠及当地主要居民伊贾人(Ijaw)和奥戈尼人(Ogoni)。三角洲是尼日利亚最贫困地区之一,在过去五十年中,已泄漏将近一百五十万吨原油。它污染水道,毁灭了当地居民赖以为生的传统渔业。这引发了武装暴乱,经常袭击石油工业;当地大佬也赞助以抢劫和敲诈为生的众多帮派。位于阿布贾的联邦政府试图安抚这种愤怒,向南部发送大量资源,其中的大部分最终还是落到当地政客的口袋里。[11]

最近,与基地组织(al-Qaeda)有联系的激进伊斯兰组织博科圣地(Boko Haram)在北部发起一系列致命袭击,针对政府设施、基督教堂和位于首都的联合国营地,还在2014年扣押了两百多名学生。博科圣地的暴力,无法被尼日利亚北部的贫困证明为合理。但它和其他持不同政见团体发现,对它们的行动来说,这个国家腐败的政府是很容易的目标,因为政府仅拥有非常虚弱的合法性。

独裁与民主

许多从外部观察尼日利亚政治制度的评论家,专注于民主的存在与否,以及民主制度如何与种族和宗教的复杂组合进行互动。尼日利亚1960年获准从英国独立出来,继承了规定定期选举的民主宪法,也继承了殖民政府建立的法律制度,甚至具体到英式法庭中佩戴假发的法官。但民主没持续多久,1964年暴力性的竞逐选举导致全国各地秩序崩溃。到1966年,军方推翻文职政府,自己本身也发生分裂,即东部的伊博人和北部的穆斯林人。一次反政变之后,伊博人宣布成立独立国家比夫拉(Biafra)。内战接踵而至,造成一百万到三百万之间的人死亡,最后以欲分离出去的国家在饥荒中的军事失利而告终。[12]

军方在尼日利亚的石油繁荣时期继续掌权,到1979年才让位给民选政府,改用第二共和国的称号。1983年混乱且富有争议的选举,导致军方又一次接管政权。一系列将军担任首脑,直到前强人奥卢塞贡·奥巴桑乔(Olusegun Obasanjo)在1999年的新民主选举中当选为总统。从那以后,尼日利亚一直是选举民主政体,但民主制度的质量不高。让奥马鲁·穆萨·亚拉杜瓦(Umaru Musa Yar’Adua)掌权的2007年大选,特点就是大量的欺诈和暴力,前美国大使约翰·坎贝尔(John Campbell)称之为“貌似选举的事件”。[13]

形式上民主的存在与否,对尼日利亚的经济增长或政府质量来说,仅发挥极小影响。考虑到它对能源出口的严重依赖,尼日利亚的经济表现几乎完全与全球大宗商品的价格挂钩。所以,它的经济在20世纪70年代军人统治下有所增长;在20世纪80年代和90年代初文官和军人的统治下,因石油价格崩盘有所萎缩;在2000年文官统治下,因石油价格上涨再度增长。贫困率、健康状况、腐败程度和收入分配,与政权的类型没有太大关联。

这就提出一个有趣问题:为何民主没能促成显著的改善?开放政治体系,允许信息自由和民主竞争,不是能导致民众把票投给更诚实的候选人,或提供公共物品给大家的候选人吗(不只是自己的支持者)?如果民主意味着民治,当代尼日利亚强迫我们回答的问题是,人们为何没有震怒,为何没有奋起,如美国人或英国人在19世纪中所做的?[14]

理查德·约瑟夫(Richard Joseph)等学者已经给出答案。他把尼日利亚的政治视作“封建薪俸式”(prebendal),好比是寻租、依附主义和种族的混合物。石油的存在,使国家可获得源源不断的资源租金,并在精英之间分享。在理论上,所有穷人——70%生活在贫困线之下——对终止腐败和公平分配资源有共同兴趣,但他们分裂为两百五十多个种族和宗教的小社群,不愿相互合作。他们垂直从属于精英控制的依附网络。谁施舍足够的庇护好处和福利,谁就能在下次选举中赢得支持。这个体系相当稳定,因为寻租联盟的精英成员认识到,使用暴力来攫取更大份额,只会损害每个人的利益,包括自己的。应付像三角洲武装袭击那样的暴力,典型对策是压迫和拉拢的组合,或加强镇压,或增加福利来收买不满者。[15]

这就是为什么,民主对尼日利亚腐败和政绩的影响如此有限,如此失望。毫无疑问,民主政权好过军政府,有自由活泼的新闻业,经常披露腐败的丑闻,批评政客和官僚的表现不佳。总统奥巴桑乔的政府,在21世纪第一个十年成立经济和金融犯罪委员会(EFCC),第一任主席努胡·利巴杜(Nuhu Ribadu)成功起诉部分官员。光是披露腐败的信息,往往不足以产生真正的负责制,因为积极参与政治的人,都成了依附网络的成员。选举非常激烈,往往还有暴力和欺诈,因为这直接影响到能否获得国家资源。组织这些网络的领袖,不愿看到反腐败措施走得太远。一旦经济和金融犯罪委员会看上去将要独立于政治主子,就被叫停,利巴杜也遭到撤职。尼日利亚央行行长拉米多·萨努西(Lamido Sanusi)在2014年指出,高达两百亿美元从国家石油公司的账本上消失,随后不久就被撤职。以种族和宗教为基础的依附主义,取代了以意识形态或公共政策为基础的广泛政治动员。

在依附式政治体制中,选民以选票换取政客提供的个人好处,这个行为是理性的。有关非洲依附主义的大量文献显示,种族变成方便的信号器,以及庇护人和依附者之间的承诺机制。它可确保选民将会支持具体候选人,后者当选后又会提供针对性的好处和服务。[16]

贫穷的制度根源

尼日利亚并不是非洲的典型,在过去几十年中,它的经济和社会表现均落后于整个非洲大陆,只是在2000年的资源热潮中才赶上来。尽管如此,它是非洲大陆人口最多的国家,自然非常重要。它不过是一个极端,它的现象随处可见,不仅在撒哈拉以南非洲,而且在世界各地的欠发达国家。

尼日利亚发展问题的根源是制度。的确,在民族因软弱制度和坏政府而受困于贫穷的案例中,很难找到比这更好的。在三个基本政治制度中——国家、法治和负责制——缺乏民主并不是尼日利亚的核心问题。不管尼日利亚民主制度的质量有多差,自军人统治在1999年结束以来,激烈的政治竞争、辩论和行使负责制的机会一直存在。

尼日利亚真实的制度缺陷在于前两个:既缺乏强大有效的现代国家,又缺乏提供产权、公民安全和交易透明度的法治;而且这两个缺陷相互关联。现代国家在非人格化基础上提供必要的公共物品,如公路、港口、学校和公共卫生,但尼日利亚做不到,其政府的主要活动是掠夺性的,或借用约瑟夫的话,是封建薪俸式的。它从事的是提取租金,分配给政治精英的成员。这导致对法治的屡屡践踏,如罗伯特的故事,公职人员为了追求贿赂,却把创造就业机会的商人赶出国门。

尼日利亚的国家非常软弱,不仅在技术能力上,而且在道德意义上。它缺乏以非人格化和透明方式执行法律的能力,更缺乏合法性。人们对一个叫做尼日利亚的民族几乎没有忠诚,无法取代他们与自己地方、族群和宗教共同体的关联。尼日利亚复杂的选举法规定,当选总统的人无须在全国大选中获得多数票,但要在不同区域获得一定票数。在这个聪明规则下,代表某地区或某族群的候选人,很难控制整个体系。但这不能保证,尼日利亚人会有民族认同,或相信总统和其他国家领袖会公平对待自己的群体。近年来的稳定全靠精英之间的非正式协议,除了其他事项,它保证北部穆斯林和南部基督徒的轮流掌权。

尼日利亚的国家和法治为何变得如此软弱?如果强大的政治制度是经济发展的关键,那么来自何方?不少观察家的答案是气候和地理的物质条件。


[1] Peter Cunliffe-Jones,《我的尼日利亚:独立五十年》(My Nigeria: Five Decades of Independence)(纽约:麦克米伦出版社,2010年),148—149页。

[2] Peter Lewis,《越来越远:印尼和尼日利亚的石油、政治和经济变化》(Growing Apart: Oil, Politics, and Economic Change in Indonesia and Nigeria),(安阿伯:密歇根大学出版社,2007年)。

[3] Tom Forrest,《尼日利亚的政治和经济发展》(Politics and Economic Development in Nigeria)(科罗拉多州博尔德:西方视点出版社,1993年),133—136页。

[4] Lewis,《越来越远》,184—188页。

[5] Cunliffe-Jones,《我的尼日利亚》,129页。难以得到石油出口的准确统计,因为尼日利亚这个部门不透明。

[6] www.forbes.com/billionaires/#tab:overall_page:3.

[7] Cunliffe-Jones,《我的尼日利亚》,131—132页。

[8] 世界银行全球治理指标2010年;透明国际清廉指数2011年。

[9] Toyin Falola和Matthew M. Heaton,《尼日利亚史》(A History of Nigeria) (纽约:剑桥大学出版社,2008年),187页。

[10] Daniel Jordan Smith,《腐败文化:尼日利亚每天的欺骗和民众的不满 》(A Culture of Corruption: Everyday Deception and Popular Discontent in Nigeria)(普林斯顿:普林斯顿大学出版社,2007年),19—24页,33—39页。

[11] John Campbell,《尼日利亚:在峭壁上跳舞》(Nigeria: Dancing on the Brink)(马里兰州拉纳姆:Rowman和 Littlefield 出版社,2011年),63—78页。

[12] 参见Eghosa E. Osaghae,《瘸腿巨人:独立以来的尼日利亚》(Crippled Giant: Nigeria Since Independence)(布卢明顿:印第安纳大学出版社,1998年),54—69页。

[13] Campbell,《尼日利亚:在峭壁上跳舞》,97—113页。2011年大选延续了古德勒克·乔纳森(Goodluck Jonathan)的任期,明显比较公平。Lewis,《尼日利亚投票:更大开放,更多冲突》(Nigeria Votes: More Openness, More Conflict),载《民主杂志》第22卷,第4期(2011年):59—74页。

[14] Cunliffe-Jones,《我的尼日利亚》,179—194页,作者提出完全合理的疑问:尼日利亚为何没有更多的民怨和动员。

[15] Joseph,《尼日利亚的民主和神职薪俸式政治:第二共和国的兴衰》。

[16] 参见Daniel N. Posner,《非洲的制度和种族政治》(Institutions and Ethnic Politics in Africa)(纽约:剑桥大学出版社,2005年)。