第21章
国产或进口的制度

间接统治作为干预现代国家建设的先例;美国和日本作为国家建设者

 

有人可能会认为,殖民历史与21世纪初的世界无关。在第二次世界大战之后的三十年中,大部分殖民帝国被拆解,最后的帝国苏联也在1991年瓦解。为何还要关注外国列强当初在移植制度上的成败?

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之所以有关是因为,像美国那样的个别强国以及广大国际社会,自冷战结束以来,一直在发展中贫穷国家试图建立国家机器。最明显的就是美国在21世纪第一个十年中对阿富汗和伊拉克的占领。先是美国的“反恐战争”,后是它的体面退出;对这两件事来说,建成切实可行的国家是中心任务。另外在世界各地,包括柬埔寨、波斯尼亚和科索沃、塞拉利昂和利比里亚、海地、索马里、东帝汶、刚果民主共和国、巴布亚新几内亚和所罗门群岛等,还有维持和平和国家建设的其他努力。

这些干预的道德框架显然不同于殖民主义。殖民列强并没有托词,假称他们占领外国领土是出于原住民的利益,只是试图以文明使命感来为自己的行为辩解。要到他们离开前的最后十年左右,殖民政府才开始公开追求发展的目标——甚至,他们对殖民地的工业化一直怀有戒心,因为国内厂商不想看到竞争对手。他们也不特别忧心民主,因为他们一直以非民主的理由来为自己的统治辩护。

这个框架在20世纪有了改变。第一次世界大战后,国联(联合国的前身)向英国和法国等殖民列强授予托管地(mandate),但要求这些地区的治理必须以居民的利益为重。第二次世界大战之后,随着《世界人权宣言》的公布,随着新独立的前殖民地国家在国际论坛(如联合国大会)上的影响不断增强,国际法律的框架有了新改变。冷战和苏联的否决权,曾阻止安理会对维和任务的授权。冷战结束后,闸门打开,联合国秘书处的维和部变成热闹场所。到20世纪90年代末,在波斯尼亚和卢旺达等地的暴行发生之后,所谓“提供保护责任”的新学说兴起,责成国际社会采取积极行动,以保障受困于冲突和镇压的人民的人权。[1]

新干预的目标在快速演变,开始时只是在冲突地区推动停火和维持和平,但很快发现,没有制度就没有持久和平。国际社会如想退出冲突地区,全靠这些社会建立稳定政府,在没有外界帮助下提供自身的安全。干预的授权因此从维和扩展到国家建设。

曾是印度尼西亚一省的东帝汶,在1999年公投独立,成为主权国家。它仅有的简陋行政部门,又遭到印尼人临走时的破坏。联合国被要求成立一个代表团——联合国东帝汶过渡行政当局(UNTAET),帮助东帝汶建立新的国家。在阿富汗和伊拉克,美国发现自己陷入类似的困境。阿富汗从20世纪80年代起,由于国家的崩溃,变成恐怖分子的避风港。要防范基地组织的重整旗鼓,就要承担在喀布尔建立全国政府的艰巨任务。同样,伊拉克在萨达姆·侯赛因的治下还有正常运作的国家。2003年3月美国入侵伊拉克,早早决定解散伊拉克军队,国家机器随之崩溃。伊拉克在2005—2006年转向全面内战,国家建设成了美国占领当局的中心目标。[2]

国际社会在冲突地区或冲突后地区维护稳定的记录参差不齐。在某些情况下,如波斯尼亚、科索沃、东帝汶、所罗门群岛和萨尔瓦多,维和行动大体上防止了冲突的重燃。在阿富汗和刚果民主共和国,它们的努力则付诸流水。有人称,在索马里和刚果东部的人道主义干预,无意偏袒了冲突中的一派,实际上延长了危机。[3]

国家建设的结果非常令人失望。即使建不成合法可行的中央集权国家,美国也计划在2014年从阿富汗撤回大部分军队。伊拉克多少有一个国家,但它的根本稳定、腐败程度和对民主的承诺,仍毫无把握。重复的干预和数十亿美元的外国援助,至今还没能在海地和索马里建成切实可行的国家。在其他情况下,如巴尔干半岛和所罗门群岛,维持基本稳定还得依靠境外势力持续不断的参与。

这些失败引起长时间的讨论,包括创建和巩固制度的先决条件,以及外人在推动此举上能够发挥的潜在作用。这让我们又回到殖民主义的研究,因为殖民主义提供了外人试图向不同文化社会植入制度的丰富经验。

许多欧洲殖民主义的先例和实例与现今的干预措施搭不上关系。殖民列强植入现代制度最成功的地方是:那里的原住民薄弱,组织原始,人口稀少,或被战争和疾病杀死,或被赶往保留地,或以其他方式从画面中消失。这是美国、加拿大、澳大利亚和新西兰——曾是英国殖民地,现是自由民主的模范——的故事,但这种模式不会重复。即使我们能在世界上找到如此的空旷地带,当代关于原住民的权利的观念,也会对这种形式的殖民构成不可逾越的障碍。撒哈拉以南非洲的英法殖民当局,为国家建设的现代干预提供了更好的先例。它们仅有少量资源,不涉及大规模的欧洲移民,还在晚期开始注重发展的目标。英国的间接统治特别让人产生兴趣,因为它从一开始就宣称,“丹麦”不是外国统治的目标,以此直面我所谓的“达到丹麦”的问题。[4]

问题是,丹麦并不是在数月或数年内演变成今日丹麦的。当代丹麦——所有其他的发达国家——花了几个世纪的时间,才逐渐发展出现代制度。如果境外势力试图将自己的好制度强加给某国,很可能会产生普里切特、沃尔考克和安德鲁斯所谓的“同构模仿”:只是复制西方制度的外表,而毫无实质(参见前文第3章)。制度要想取得成功,必须符合当地的习俗和传统。例如,全盘进口外国的法典往往不受欢迎,因为它们不反映当地价值观。制度往往是相辅相成的。如果一个国家没有钢铁市场、经理或工人、将产品运向市场的基础设施、保护投资者权利的法律体系,你就不能在那里建立钢铁厂。在各种目标中选择轻重缓急,就要对地方制度的性质有深入的了解。此外,制度的演变以地方精英和掌权者的利益和想法为基础。这些精英是谁,如何看待自己的利益,对善意的变化或改革又会有怎样的抵抗,外人往往是一头雾水的。[5]

鉴于这些考虑,许多评论家认为,国际社会应该大幅缩减自己的野心,改成“足够好”的治理;不要追求丹麦,而是追求更现实的目标,如印尼和博茨瓦纳。[6]与其从美国或欧洲进口全套的现代法典,为何不在某些情况下试试惯例的法律?与其坚持整个官僚体系没有任何腐败,为何不对低级官员的小偷小摸睁一只眼闭一只眼,只处理最令人震惊的大案?与其要求人们把票投给并不存在的纲领性政党,为何不接受依附主义的现实,争取达成能促进稳定的寻租联盟,以求某种程度的经济增长?

例如,在2001年秋季塔利班溃败之后,人们可想象非常不同的美国政策。与其建立统一集权的民主政体,美国其实可试图建立部落首领、军阀和其他权力掮客的联盟,只要他们同意维持和平、打击基地组织和其他恐怖分子。与其试图在伊拉克建立民主政体,美国不如让萨达姆·侯赛因的军队保持完好无损,只是换上与旧政权没有关联的新将领。

事实上,英国在非洲的间接统治,就是“足够好”治理的早期版本。卢吉和其他行政官员认识到,没有足够的资源和人力以统治香港和新加坡的方式来治理非洲殖民地,所以将计就计,尽可能利用当地传统和客观事实。我们看到,赞成直接统治和同化政策的法国所取得的结果,与英国不相上下。

正如我们已经看到的,间接统治有很多陷阱,往往导致意想不到的不良后果。首先,对本地知识的需求非常巨大,往往超越外国殖民当局的能力。搜索“本土法律和习俗”,很容易受当地人的操纵,导致对当地做法的误解。非正式法律的规范化,让原来灵活流畅的习俗变得僵化。在其他情况下,殖民当局并不真正愿意让当地酋长做主,要么认为酋长有违欧洲定居者的利益,要么认为酋长违背“文明道德”。在另一些情况下,对当地传统的尊敬本来是令人钦佩的,却导致对非洲人的目标演变视而不见。他们并不希望保留自己的传统文化,反而希望走向现代化。北尼日利亚是间接统治的诞生地,也是最一以贯之的实施者。但让人颇不舒服的事实是,它几十年来恰恰因为受困于传统,一直是该国最贫穷、教育程度最低的地区。

同样的矛盾在当代原住民的权利运动中也显而易见。西方舆论作出180度的转弯。在殖民时期,原住民被视为野蛮人,需要接受强行的“文明化”;时至今日,世界幸存的土著社群继续传统生活的权利,理应得到严肃的考虑。在秘鲁和玻利维亚等国家,这引发矿业能源公司和土著社群之间的暴力冲突,后者获得全球的非政府组织的支持。

原则上,很难说传统社群不能以自己的传统来治理自己。对大多数人来说,替代的选择不是生活在丹麦,而是勉强存活于肮脏的城市贫民窟。外人推崇本土权利,所遇到的问题是,他们像间接统治的实施者一样,很难准确判断当地社群的实际利益。许多社群已部分现代化,如20世纪初的许多非洲人。实际上,还有很多人不愿错过加入现代世界的机会。继续生活在传统村庄,依旧使用当地方言,可能代表人生机会的戏剧性终止。这往往是自称是代表本土的善良外人所忽视的。

间接统治造成的许多问题,重现于非洲和其他贫困地区的当今发展计划。例如,世界银行、美国国际开发署和其他捐助者,发起所谓的社群主导型发展项目,首次在20世纪90年代的印尼推出。[7]它背后的理论很合理,也很有吸引力:与华盛顿和伦敦相比,当地人更了解自己需要什么,应该成为旨在帮助自己的发展项目的驱动者。犹如实行间接统治的殖民官员,社群主导型发展项目也征求社群意见,以决定如何支配捐助者的资金,如用于灌溉、道路和厕所等。受外界捐助者雇用的当地主持人,被认为拥有足够的相关知识,能把乡村社群组织起来,以听取他们的意见。作为社群组织起来,这本身就是希望能建立社会资本,即使在项目终止之后,仍可发挥作用。

社群主导型发展项目碰到两个不同问题,首先是要弄清社群的真正意见。像其他社群一样,主宰村庄的是地方精英,往往是声称代表群体的老年男性。具体的社群代言人究竟是真正体现整体利益的好人,还是只想把厕所建在自家附近的有权有势者,这很难弄清。为了避开这样的难题,外界捐赠者规定有关社群必须包括妇女、少数民族(如果有的话)和其他被边缘化的人。这种做法符合西方的公正标准,只是不符合当地标准。它会导致这样一种情况:外人要么被迫让当地精英包揽一切,要么试图采用社会工程的激进措施。很少捐赠者有足够的地方知识,弄得清自己的工作进展。在殖民时期实施间接统治的地区长官,非常熟悉这种进退两难,所不同的是,他们大多有更长任期,从而比发展项目的援助官员掌握更多地方知识。尽管这类项目在世界各地激增,对发展的影响,迄今为止还无法确定。[8]

里欧·松崎(Reo Matsuzaki)建议,国家建设要取得成功,在某种程度上取决于代理人的自主性,能否利用当地知识来实现发展目标。他指出,日本对台湾实行殖民统治时期(从1895年的甲午战争,到日本在1945年的战败)在建立制度上相对成功。日本在台湾的目的不是善意的,跟它在韩国实施的做法一样,也想使之日本化,包括迫使台湾人讲日语,使台湾成为向日本出口大宗商品的平台。但它也追求发展目标,建立大批基础设施、学校和地方行政机构。所有这一切在日本人离开后都幸存下来。

松崎认为,这是因为像儿玉源太郎那样的总督,本身是军事官僚强人,地位显赫,允许他们可自行做出决定,无须接受东京的严格监督。接下来,儿玉又委任和保护自己在当地的助手后藤新平,使后者能凭借自己对台湾实际情况的密切了解来落实政策。在土地和教育的问题上,他们因应当地的发展情况,对政策作出频繁调整。此外,他们在台湾任职多年,获得足够的本地知识,一眼就能看出故障所在。

可堪对比的是美国对菲律宾的宗主权,那里的行政官员(如未来的总统威廉·霍华德·塔夫脱,1901—1903年担任菲律宾的文职总督)不断遭到华盛顿政客的否决。控制钱包的国会领袖,急于将美国模式的政府强加给他们只有模糊概念的社会。由于国内天主教势力的反对,美国政府错过将天主教土地分配给贫农的良机。美国行政官员让菲律宾的法院体系负责土地分配,而不由美国式的行政部门。他们没有认识到,不同于美国,菲律宾遍地文盲的情况意味着,法律诉讼将受有文化的精英的主宰。尽管有美国促进土地改革的明确意愿,他们仍就果然成功获得大片土地。美国向菲律宾出口19世纪美国模式的“法院和政党”政府,由此导致土地寡头的兴起,一直占据支配地位。[9]

所以,我们应该警惕把制度当作礼品的外国人,他们很少有建立持久国家的足够的本地知识。如果他们在制度建设上半心半意和资源不足,经常会造成弊大于利的后果。这并不是说,西方的发展模式不好,或没有一定程度的普遍有效性。但是,每个社会必须以本土传统为出发点,让那些发展模式适应自己的条件。

制度最好由本地的社会参与者创造。他们能借鉴国外做法,同时也熟悉自己历史和传统提供的局限和机会。制度发展的最出色案例中,有一些是在东亚发生的,当地精英能借鉴自己国家和民族的长期经验。在其他很多地方,这种传统并不存在,必须被创建出来。

如前所述,光是建立正规的国家制度,无论是进口的模式还是本土的模式,都是不够的。国家建设还要伴以并行的民族建设,才能卓有成效。民族建设添加了一项道德因素,即共享的规范和文化,从而加强国家的合法性。它也可以是不宽容和侵略的源泉,并且常常必须以专制方法来达成。有两个成对比较的例子可以说明这一点,一个是尼日利亚和印度尼西亚,另一个是肯尼亚和坦桑尼亚。


[1] 有关维和以及冲突后干预的浩渺文献,参见James Dobbins等,《国家建设中的美国角色:从德国到伊拉克》(America’s Role in Nation-Building: From Germany to Iraq)(加利福尼亚州圣莫尼卡:兰德公司,2003年);Simon Chesterman,《你们,人民:联合国、过渡行政当局和国家建设》(You, the People: The United Nations, Transitional Administration, and State-Building)(纽约:牛津大学出版社,2004年);世界银行,《2011年世界发展报告》。

[2] 参见福山,《十字路口的美国:民主、权力和新保守主义遗产》;福山编,《国家建设:超越阿富汗和伊拉克》(Nation-Building: Beyond Afghanistan and Iraq)(巴尔的摩:约翰霍普金斯大学出版社,2006年)。

[3] James Dobbins等,《国家建设中的美国角色》。参见Michael Maren,《通向地狱的路:外援和国际慈善的破坏性影响》(The Road to Hell: The Ravaging Effects of Foreign Aid and International Charity)(纽约:自由出版社,1997年)。向索马里提供人道主义援助,反让西亚德·巴雷(Siad Barre)政府受益。在刚果东部的案例中,有指责称,联合国难民营向从事种族灭绝的胡图人提供庇护,直到卢旺达部队的入侵。

[4] 参见福山,《政治秩序的起源》,14页。

[5] Pritchett,Woolcock和Andrews,《能力陷阱?坚持执行失败的机制》。

[6] Thomas,《艰难抉择:美国对贫穷政府的政策为何失败》;Merilee S. Grindle,《足够好的治理:发展中国家的减贫与改革》(Good Enough Governance: Poverty Reduction and Reform in Developing Countries),载《治理》(Governance)第17卷,第4期(2004年):525—548页。

[7] 有关共同体主导型发展的起源,参见Mallaby,《世界银行家:失败国家、金融危机和国家富穷的故事》,202—206页。

[8] Jean Ensminger,《内部腐败网络:村庄中的共同体主导型发展》(Inside Corruption Networks: Community Driven Development in the Village)(未发表的论文,2012年5月)。

[9] Reo Matsuzaki,《负责的代理人为何更可能失败:解释殖民地台湾和菲律宾的国家建设成果的差异》(Why Accountable Agents Are More Likely to Fail: Explaining Variation in State-Building Outcomes across Colonial Taiwan and the Philippines)(未发表的论文);Paul D. Hutchcroft,《殖民当局主子、全国政客和省巨头:美属菲律宾的中央权威和地方自治,1900—1913》(Colonial Masters, National Politicos, and Provincial Lords: Central Authority and Local Autonomy in the American Philippines,1900—1913),载《亚洲研究杂志》(Journal of Asian Studies)第59卷,第2期(2000年):277—306页。