第35章
自主和服从

私营和公共部门在治理上的不同;国家能力和官僚体系自主性成为政府质量的标尺;良好政府需要在专长和民主监督之间找到适当平衡

 

有效的现代政府找到了适当平衡,一边是强大能干的国家,另一边是法治和负责制。后者是用来制约国家的,迫使它处处为公民的广泛利益着想。这就是前述的“达到丹麦”的问题。自第三波民主化开始以来,与强大能干的现代国家相比,民主制度传播得更远更快。许多国家因此面临双重任务,一是巩固民主制度,二是投入国家建设。从长远看,这两个过程是相辅相成的,更应该是相互支持的。但在短期内,如我们看到的,彼此又可以是互相抵牾的。

那么,如何获得在行政上很能干的高效国家?许多国际发展机构认识到这类国家的重要性,从而提倡改革糟糕的公共部门。一般期望是,加强国家的最好办法是增加透明度和民主负责制。这种理论假定,如果选民掌握腐败和差劲的官员的信息,就会使用选票力量把他们从职位上赶走。许多改革努力争取减少政府的范围,以减少腐败机会,还试图增加官员必须效仿的规则——如利益冲突的规则。一般相信,消减官员的自由裁量权,腐败也会相应减少。[1]

这些改进公共部门性能的可行措施,与主要是经济学家发明的一套理论体系密切相联。它以所谓的委托人—代理人理论,来理解官僚机构的效能。(我之前在讨论本卷的具体案例时,好几次提及这个理论。)委托人是主要的决策者,发布指示给代理人或代理人的等级制度,后者的功能就是将委托人的愿望付诸实现。这个框架可适用于私人和公共部门:在私营部门,委托人是企业的主人(或上市公司的股东),把权力委任给董事会,再给首席执行官,最后给公司的行政等级制度。在民主国家,委托人是整体人民,通过选举把权力委托给议会、总统或其他正式职位,后者再建立官僚机构,把人民的愿望付诸实现。

一个组织发生功能障碍,被认为是由于代理人中途变卦,改为自己利益着想了。例如,转移资金到自己的银行账户,或以组织的利益为代价来促进自己的事业。这是私人和公共组织的腐败来源。据说,治愈妙方是调整相关的激励,敦促代理人妥善执行委托人的命令。委托人—代理人的理论最终认为,透明和负责才是通向好政府的正道:委托人要求代理人增加行为的透明度,以便予以更好的监督,然后建立激励机制,使之对自己的愿望负责。[2]

在政治领域,这一理论暗示,更多民主应该导致较少的腐败和更好的政府。这似乎很合乎逻辑,腐败或不称职的官员应该无法掩饰自己的行为;如果没有负责制的某种机制,也就不会有改变自己行为的激励。不过也有理由认为,这个理论非常不完整。

首先,它假定普通选民一旦获悉腐败,或公共资源被用于依附式的分配,就会要求以非人格化方式分派好处的纲领性政策。根据民主理论,这理应如此,但它忽略许多社会的选民,特别是在穷国,宁要依附式分配来获得个人便宜。甚至,公民想得到好处,可能就是发明依附主义的最初根由。

其次,增加透明和负责是通向更好官僚体系的必要途径,又与大量史实不符。不少比较干净的现代官僚体系,建成于非民主的情形之中。我们在本书第一部分的官僚体系发展中,看得一清二楚。不少最成功的现代国家是在专制条件下建成的,经常还面对国家安全的严峻威胁。古代中国、普鲁士/德国、现代日本和少数其他国家,都是如此。相比之下,在现代国家巩固之前引入民主,往往会削弱国家质量,典型案例是美国。它在19世纪20年代民主选举开放后,搞出了依附式的政党政府,又在之后一百年中的大部分时间,背负庇护式官僚体系。这也是希腊和意大利的故事,它们也搞出了复杂的依附式体系,阻碍现代国家行政部门的成长。依附主义在发展中世界的民主国家中普遍存在,损害印度、墨西哥、肯尼亚和菲律宾等政府的质量。

最后,认为公职人员应接受严格规则的约束,上缴行政自由裁量权的想法,恰恰与最常见的对政府的抱怨背道而驰。一般认为,政府太受规则的约束,太僵化,太缺乏常识。现代的噩梦是,官僚机构在作出最小决定之前,仍要求堆积如山的文件。美国公众部门的许多改革尝试,都涉及废除规则,让政府在决策时有更大的自由裁量权。另有人称,良好政府是严格规则的产品,那么我们如何从中作出调和呢?

所有这一切显示,国家建设和民主建设是两回事,在短期内往往有大量的紧张。通向良好政府的可能还有其他途径,事实上,民主在具体情况中可能成为障碍,而不是优点。我们需要更为成熟的公共行政理论,尤其需要格外关注国家行政、法律和民主负责制之间的互动。

国家能力

委托人—代理人框架的大问题是,它视国家能力的存在为理所当然,换句话说,它把管理一个组织定为主要是激励和意志的问题:委托人命令代理人做某事,但代理人并不照办,因为他投机取巧或假公济私。但代理人也可能完全忠诚,积极投入,却仍归于失败,因为缺乏贯彻委托人愿望的知识、能力和技术。

现代政府,除了庞大,还须提供各种复杂的服务。它要预测天气,操作航空母舰,监管金融衍生物,监督药品安全,提供推广农业的服务,应对公共健康的紧急情况,判决复杂的刑事和民事案件,控制货币政策。这些活动都需要高水平的专业知识和教育程度。例如,美联储的成员主要是有博士学位的经济学家,而疾病控制中心的成员都是医生和生物医学研究人员。

需要有技术专家的能力,就是良好政府与民主发生冲突的第一件事。我们知道,安德鲁·杰克逊当总统时的一个断言是,美国政府中没有一份工作是普通美国人无法胜任的。他在自己的官僚机构中雇用大批普通美国人,他们碰巧又是自己的政治支持者。持民粹主义观点的杰克逊之所以当选,部分原因在于民众对哈佛教育出来的精英不信任,以他的对手约翰·亚当斯为代表。这种不信任持续至今。通过《彭德尔顿法》建立任人唯才的官僚体系,就是要在官僚招聘上不受民主政治竞争的影响,要在政府中打造愈益扩大的技术专家的自主领域。

培养政府的技术能力,不只是让官员去上周末的行政培训课,而且要在高等教育体系中作出巨额投资。普鲁士的施泰因—哈登贝格改革,如果没有改革者在同时创建新大学,就不可能有如此的积极作用,如威廉·洪堡(Wilhelm von Humboldt)创建的新柏林大学。英国的诺斯科特—屈维廉改革,也伴以本杰明·乔维特对牛津和剑桥大学的大整顿。19世纪末,明治寡头的令人印象最深刻的成就之一,就是创建了日本的现代大学网络,让毕业生来充实东京的新官僚体系。

官僚体系的能力以个别官员的人力资本为基础,但政府机构的真正表现还得依赖组织文化,又被叫作社会资本。具有相同的人员配备和资源的两个组织,由于内部凝聚力的不同,会有截然不同的表现。德国国防军在第二次世界大战中证明是非常强悍的战争机器,部分原因就是它以士官为主导培养了高度的凝聚力。军事历史学家马丁·冯·克勒韦尔德(Martin van Creveld)指出,德军的团级部队来自同一地区,训练、打仗和战死都在一起,即使是精疲力竭时的撤退,也是整团一起行动。这培养了强烈的团队认同和强大的战斗力。相比之下,美国体制则不断重组战斗团队,在个人基础上补充伤亡将士的空缺。[3]

文官组织虽没有类似的能力塑造它们的职员,但仍可受益于基于共同规范的强大凝聚力。现代林务局的建立,基于员工同心协力于科学和科学林业。当代日本和韩国的官僚,跟早先英国一样,来自相同的名校,相识于学生时代。他们进入公共服务后,因为所在部委不允许横向进入体系的政治任命,作为一个群体获得晋升,发展出强烈的团队精神。甚至在官僚团结传统十分弱小的美国,也有全心献身于公共服务的卓越部门,如政治学家约翰·迪伊乌里奥(John DiIulio)描述的联邦监狱体系。[4]所以,官僚体系的能力并不等同于官僚体系中各官员能力的总和,与它拥有的社会资本也大有关系。[5]

最后,国家能力也与资源有关。训练最好最热情的官员,如果收入偏低,或发现自己缺乏完成任务的工具,也不会永远专心致志下去。贫困国家只有运转不佳的政府,这就是原因之一。梅利莎·托马斯(Melissa Thomas)指出,像美国那样的富裕国家,每年花在各种政府服务上的费用达到人均一万七千美元,如果不算外国的捐款,阿富汗政府仅花十七美元。它收到的财政经费,大都浪费在腐败和欺诈上。毫不奇怪,阿富汗中央政府在自己领土上只拥有很少主权。[6]

官僚体系的自主性

国家能力本身并不是政府质量的适当标尺。贯穿本书的恒定主题之一是,如要政府正常运作,官僚体系的自主性很重要。代理人在制定和执行政策时,不管作为个人或组织多么能干,如果没有行使判断的余地,就会表现欠佳。

在古代中国,法家和儒家之间发生长期争辩,所争论内容相当于现代行政律师所谓的“规则与自由裁量权”。[7]法家认为,社会需要明确的法律规则来管理行为,帮助确定百姓的预期,让国家的意图昭然若揭。而儒家发动抨击,理由是成文法不可能在任何情况下都是正确的,妥善的判决需要弄清特定案件的具体情况:谁犯了罪,动机是什么,作出的判决如何影响广大共同体的利益。儒家认为,贤明圣人在充分考虑相关情境后才能作出正确的判断。这种观点类似于亚里士多德在《尼各马可伦理学》(Nicomachean Ethics)中的描述,“拥有伟大灵魂的人”(great-souled man)能作出正确的道德选择。

我们在第24章中看到,实际上的中国法律已演变成法家和儒家学说的混合物。中国的实践始终偏向于自由裁量权,而不是严格规则,反映出中国传统中法治的弱小。但儒家讲得也有道理:严格规则太多,常常妨碍好的决策。

官僚体系的自主性恰恰体现在,委托人以何种方式把任务或规则强加于代理人。组织的自主程度取决于委托人任务的数量和类型,或委托人授予代理人的权力程度。完全服从的组织没有独立权力,只像机器人一样自动执行委托人的详细任务。相比之下,自主组织可做出自己决定,无须担心委托人的费心猜疑。

委托人可放手的有各种各样的职责,其中最重要的是人事权。如我们在第1卷看到的,在欧洲建立法治的最重要发展之一是叙任权斗争,天主教取得任命自己神父和主教的能力。在11世纪之前,教会必须从属于神圣罗马皇帝的政治权力,因为后者掌控教会人事,包括教皇的选择。教会作为立法机构的独立性,因此与人事权的掌控紧紧相连。19世纪美国的文官改革,也同样是官僚体系争取在录用和晋升上设定自己的标准,而不是听从庇护式政客。

政治委托人经常颁布重叠乃至相互矛盾的任务。甚至,经常出现多个委托人——具有同等合法性的政治权威——颁布潜在矛盾的任务。例如,国有公用事业经常收到多重任务,包括收回成本、向穷人提供普遍服务、向商业客户提供有效定价。这些任务分别获得政治体制不同部门的推动,显然无法同时实现,因而就会引发官僚体系的功能障碍。准公共部门的美国铁路公司,如果不是承担国会命令的向运输量偏低的乡村提供服务的任务,本来可以成为高效的赚钱铁路。中国经常也有重复的功能性体系,一个通过指挥链向中央部委报告,另一个向省市级政府报告,结果导致政策易变和无效。

高度自主允许官僚机构的创新、实验和冒险。在运行良好的组织,老板发出一般指示,下属找出完成任务的最好方法。高素质的军事组织很清楚,下级军官应有“失败的自由”;如果稍有不慎就会终止自己的职业生涯,无人甘愿冒险。这个洞见已被吸收入美军多兵种合成作战的战地手册(FM100-5)。手册起草者以越南战争为鉴,反思兵种合成学说,将重点从集中指挥和控制,转向更灵活的战斗使命,指挥官只设定广泛目标,把具体执行留给基层的战斗梯队。换句话说,代理人可发挥自主性,即使在创新或试验中遇上失败,也应得到谅解。[8]

缺乏自主性是导致低劣政府的主要原因。全世界人都讨厌官僚机构死守规则、僵化和文牍主义。官僚机构可在操纵规则中获得权力和权威,所以对规则覆盖面的扩大更有兴趣。政治主人在这个过程中,通过颁布名目繁多的大量任务,与其沆瀣一气。要解决这个问题,就要改变命令,允许官僚机构有更大自主性。

另一方面,官僚机构可能会有太多自主性。我已举过现代史上或许最臭名昭著的两个案例,即第一次世界大战和第二次世界大战之前的德国和日本的军事官僚体系。在这两个案例中,自主的强大传统导致优质的军事组织,又使之篡夺作为名义上委托人的政治领袖的决策权。德国海军和总参谋部在20世纪初拉拢皇帝,订出最终与英国和法国发生冲突的外交政策。日本关东军在满洲直接发动对中国的侵略,最终在事实上接管日本的政治权力,只是没挂名而已。在不至于如此极端的情形中,紧密结合和高度自主的官僚体系也可顽强抵制政治指令,倾向于近亲繁殖、抗拒改变、对社会需求反应迟钝。

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图25. 官僚体系自主性和政府质量

讽刺的是,过多规则有时不会减少官僚体系的自主性,反而会加强,只是朝着非常不健康的方向。官僚体系的繁文缛节往往如此复杂,令人麻木,以致无人能查出规则的遵守程度。这让官僚可以自行决定到底要执行何种规则,因为只有他们才能在体系中得心应手。印度的官僚机构经常有如此名声,既受规则约束,同时又武断随意。

如图25显示的,需要适当的自主性来造就优质政府。在完全服从的一端,官僚机构没有自由裁量权或独立判断,完全受政治委托人的规则的约束。在水平轴的另一端,治理结果也非常糟糕,因为完全自主的官僚机构逃脱所有的政治控制,自行设定的不仅是内部程序,而且是目标本身。曲线的转折点偏向右侧是因为人们普遍认为,过度的微观式管理通常比过度的自主性更糟。

能力和自主性之间互相影响。如要控制代理人的行为,既可通过明确的正式规则和激励,又可通过非正式的规范和习惯,后者涉及的交易成本要低得多。许多高技能的专业人才基本上在自我监管,因为外人很难判断他们的工作质量。官僚机构的能力越高,理应得到更多的自主性。在判断政府质量时,我们需要知道官僚机构的能力和自主性。

在能力上升的基础上给予员工更大自主性,已出现于许多私营部门的工作场所。20世纪早期的经典汽车厂,如亨利·福特的高地公园工厂,所用的都是技能非常低的蓝领工人。在1915年,底特律的大多数汽车工人是新移民,一半不会说英语,平均教育水平略略超过小学水平。“泰勒制”(Taylorism)正是在这种条件下发展出来的。科学管理让组织的智识部门占据等级制度的最高层。白领经理颁发详细的规则,告诉蓝领工人在何处站立、如何操作机器和上厕所的次数。这种低信任的工作场所,不允许底层组织行使自主的判断。

这种工作环境已被比较扁平的组织形式所取代。丰田汽车率先推出的精简制造厂,把相当多的自由裁量权委托给装配线工人,鼓励他们互相讨论,以改进合作。在依靠受过良好教育的职业人的公司,自主性的程度甚至会更高。律师事务所、建筑师公司、研究实验室、软件企业、大学和类似组织,不可能依泰勒式的风格组织起来。在这样的组织中,经理对高教育水平的“打工皇帝”行使名义上的权威,实际上对工作的了解还不如底层工人。在这种扁平组织中,代理人并不只是接受委托人的权威,还经常参与目标的设定,可利用自己的专长来控制委托人。与泰勒式相比,这些组织无疑需要更多的信任。

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图26. 不同能力下的最佳自主性水平

自主性的最佳水平从而依赖于组织能力。图26显示最佳自主性的曲线,在四个不同能力的假想组织中。每个组织的曲线在左右的极端位置都向下跌,因为每个官僚体系都能有过多或过少的自主性。转折点在低能力的组织偏向左侧,在高能力的组织偏向右侧。20世纪早期的福特汽车厂属于1级组织,而像谷歌那样的高科技公司属于4级组织。

适用于私营部门的东西,同样也适用于构成国家的公共部门。随着社会变得富裕,发展出能力更大的政府,就可给予更大的自主性。图25显示的最佳自主性移到右侧,仅适用于能力高的国家。在能力非常低的国家,结果恰恰相反,要以更多而不是更少的规则,来限制政府官员的行为,因为不能相信他们能运用良好判断力,或克制自己不参与腐败。另一方面,如果一个发展中国家的某机构有不少成员毕业于国际认可的学校,都是研究生水平的职业人才而不是政治亲信,那么让它拥有高度自主性,人们不但会感到安全,而且还要减少规则的约束,以鼓励它的独立判断力和创新行为。

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图27. 自主性和能力

如果我们以国家能力和官僚体系的自主性为标准,在矩阵中列出不同国家(见图27),就可比较国家制度的整体素质。每个国家实际上是不同政府机构的组合,各有不同的能力和自主性,所以被绘成椭圆形,而不是一个单点。包含一连串转折点的对角线来自图26,代表根据能力得出的最佳自主性。所有组织都应增加能力(提高在垂直轴上的位置),但这涉及昂贵的长期投资。在短期内,它们的战略目标应该是尽可能向水平轴靠拢。

如图27显示的,没有单一公式可让政府表现更好。通向更佳表现的途径,取决于国家在矩阵中所处的位置。事实上,甚至在同一个国家内也会有不同途径,因为组成政府的许多官僚机构会有不同的能力和自主性。

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图28. 改革途径

这个框架解释了,为何有的国家需要减少自由裁量权,强加更多的规则,而其他的却要采取恰恰相反的措施。罗伯特·克利特加德(Robert Klitgaard)在《控制腐败》(Controlling Corruption)一书中发明了一个公式:

 

腐败=自由裁量权—负责制。

 

世界银行等国际发展机构,因此一直在敦促低能力穷国减少自由裁量权(向政府官员施加更多规则),提高运作的透明度,建立扩大民主负责制的机制。对低能力的穷国来说,这个建议大体上是正确的。更多的媒体监督和民主选举,可能不是对付腐败的灵丹妙药,但至少可提供激励,让政客和官员改善自己的行为。但它不是普遍规则,不一定适用于高能力的富国。在许多情况下,增加自由裁量权和放松规则,才是保证政府效率的最好方法。

提高政府表现的途径因具体情况而异,即使在同一政府内,不同部门也可能需要不同对策:军购可能需要减少繁琐的文牍过程,而银行和特别检察官可能在滑向危险的不负责任。分析这些问题需要背景知识,加以解决更是如此。

民主负责制

民主选民如何给予政府适当的自由裁量权,同时又掌控官僚体系必须遵循的政策和目标?不管它的暗示如何,官僚体系的自主性并不意味着,因为“专家”比公众更清楚公众的需求,所以就要把决策权移交给“专家”。让我们重返军事的案例,自主的排长不会参与大型战略的权衡,那是将军的功能。在民主国家,人民就是最终的将军。

民主负责制在政治体制的正常运作中至关重要,因为它是权威(合法行使权力)的最终基础。历史上有许多先例,可强制百姓遵守国家的意愿。如果权力转换成权威,政府就会有更好表现,公民自愿遵守法律和政策,因为他们相信体制的根本合法性。

在本书第1卷,合法性的重要性在1688—1689年光荣革命之后的英国和法国对比中,可以看到清晰的说明。英国建立了“无代表不纳税” 的原则,这意味着,国家只能征收议会批准的税款。其时的议会成员,都是英国最富有的纳税人。在1689年后的几十年中,英国政府的税收百分比和公共债务的公认安全性一路飙升。相比之下,法国有更为强制的税收体系,允许富人得到豁免,经常需要调动军队向心有不甘的农民榨取税款。法国作为GDP百分比的税收只是英国的一小部分,结果导致公共财政在18世纪的崩溃。英国仅有较小的资源基础,却能在直至法国大革命前夕的一系列战争中击败法国。

公认的合法性对政府效率非常重要,因为政府一直依靠非国家参与者来帮助达到公共目的。许多人相信,国家外包给私人部门、公私合作、在提供社会服务上依赖信教群体,只是20世纪后期的创新,但公私合作有悠久的历史。在欧洲,从人口登记到慈善济贫的社会服务,传统上都是教会提供的,只是在20世纪才变成国家功能。英国和荷兰的殖民主义是半私人组织推行的,它们各自的东印度公司都与政府平行运作。施泰因·林根(Stein Ringen)指出,1961年后执政的韩国军事政府,在很大程度上依赖民间组织来推广政策,不仅有三星和现代那样的大公司,而且有形形色色的私人自愿协会。[9]

随着人口日益富裕、接受更多教育、凭借技术又获得更多信息,执政变得越来越困难。一旦人们发现可以独立思考,获悉政府都不知道的事,就不会轻易服从仅仅是官方发布的法令。在过去四十年中,以中产阶级崛起为表征的广泛社会动员,导致正式的民主政体在世界上扩展开来。但是它也对民主制国家提出挑战,民主国家被认为与现实脱节,还对自己公民的需求反应迟钝。

像自由公正的选举那样的正式程序,就是为争取民主负责制而设计的。但选举本身并不能保证,政府会交出真正顺应民意的实质性政绩。选举和选民有可能受操纵,根深蒂固的政党可能无法向选民提供足够的选择,政治参与的程度可能太低。还有一个信息问题:我每隔几年的投票,可能表示对党或政府的政策的批准与否,但真正关心的却是影响自己生意的某条规则,或孩子在公立学校遇不到好老师。在理论上,负责制的途径从选民延伸至政府,再通过官僚体系回到公民。但这条路线太长,在沟通选择的过程中,经常会在大量噪音中失去信号。

旨在解决这些问题的正规程序已经存在,让政府更加回应民意。最明显的是缩短负责制的途径,下放权力到尽可能低的层次,使之直接回应民意。这个方法自建国之父的时代以来,就被收罗在联邦制(欧洲称之为辅助性原则)的标题之下。另一种方法是让政府各分支相互平衡,利用司法部门来迫使行政部门回应公众的要求。在欧洲民法体系中,早已有分级的行政法院,允许公民对政府提出起诉。我曾提及,美国体制向私人公民提供起诉机构的权利,要求机构执法,或停止执法。最后还有另外的机制,如具里程碑意义1946年《行政程序法》,迫使联邦机构公布规则的修改,以征求相关的意见。在地方层次增加民主参与的类似过程,也在世界上迅速扩散,如巴西率先的参与式预算(participatory budgeting)。

许多这样的方法确实产生了所标榜的效果,迫使政府变得更加敏感。但所有正式程序都倾向于叠床架屋,随着时间的推移,体系内的强大参与者又从中投机取巧。联邦制没有真正下放权力,经常是政府的层层复制。去中心化实质上就是把权力移交给地方精英,尤其在穷国。我已说过,对抗性法条主义影响了美国公共行政的质量。《行政程序法》的公告和意见的规定,多年来已演变成没有意义的过场,发布预期意见的,都是拿高薪的说客和强大的利益集团。

所有这些正规程序都是为了加强负责制,以及决策的民主合法性。但它们也增添了规则,强加高昂的交易成本,拖延政府的行动。这些程序的累积影响,往往是剥夺行政机构的自主性,使之无法有效完成任务。太多的透明度能够且已经削弱了审议的展开,如美国国会中的情形。如果负责制的要求变成党派政治斗争中的又一利器,就不会达到原先的目的。发明正式机制,每时每刻进行监测,并对表现不佳施以惩罚,这往往会造成政治学家简·曼斯布里奇(Jane Mansbridge)所谓的“基于制裁的负责制”,即出于恐惧而不是忠诚的现代版的泰勒制。这种体制的理念是,如果没有周到的外部监督,工人是靠不住的。对接受监督的工人来说,这是扼杀冒险和创新的绝佳之法。这些程序旨在提高负责制和合法性,最终却适得其反,使政府更加低效,更加削弱了它的合法性。

平衡

改进民主负责制的答案,不一定是正式机制的扩展或政府的绝对透明。儒家认为,没有一套规则能在任何情况下都产生良好效果,这是正确的。为了使政治体制妥善运转,需要有一种无形因素,即信任。公民必须相信,政府在大部分时间都能做出反映公民利益的正确决定,而政府必须通过积极回应和兑现承诺来赢得信任。享有适当自主性的官僚机构,并不隔绝于公民,而是如彼得·埃文斯(Peter Evans)所说的那样“嵌入”社会,随时回应社会的要求。这构成高水平的平衡,对政府的信任,导致有效的政府,反过来又加强各方面的信任。


[1] 世界银行,《2004年世界发展报告:让服务惠及穷人》(World Development Report 2004: Making Services Work for Poor People)(华盛顿:世界银行,2003)。

[2] 有关委托人—代理人理论及其局限性,参见福山,《国家建设:21世纪的治理和世界秩序》(State-Building: Governance and World Order in the 21st Century)(纽约州伊萨卡:康奈尔大学出版社,2004年),第2章。

[3] Martin van Creveld,《战斗力:德国和美国军队性能,1939—1945》(Fighting Power: German and U.S. Army Performance, 1939-1945)(康涅狄格州西港:格林伍德出版社,1982年)。有关第二次世界大战前夕德国和法国军队的对比,参见James Q. Wilson,《官僚体系》,3—6页。

[4] John Dilulio提及,严重的监狱暴乱1987年在路易斯安那州和乔治亚州同时发生,美国联邦监狱退休人员协会部分成员,穿上旧制服,自费赶去暴乱现场,协助应付危机。如作者指出的,委托人—代理人的框架以物质奖励为主,无法解释这种热心公益的行为。John J. Dilulio, Jr.,《有原则的代理人:联邦政府官僚机构中行为的文化基楚》(Principled Agents: The Cultural Bases of Behavior in a Federal Government Bureaucracy),载《公共行政研究和理论杂志》(Journal of Public Administration Research and Theory)第4卷,第3期(1994年):277—318页。

[5] 有关胡格诺派教徒创建瑞士制表业的作用,参见David S. Landes,《时间的革命:时钟与现代世界的形成》修订版(Revolution in Time: Clocks and the Making of the Modern World, rev. ed.)(马萨诸塞州剑桥:哈佛大学出版社,2000年),248—257页;有关东正教犹太人在钻石贸易中的作用,参见James S. Coleman,《人力资本创造中的社会资本》(Social Capital in the Creation of Human Capital),载《美国社会学杂志》(American Journal of Sociology)第94卷(1988年):S95—S120页。

[6] Melissa Thomas,《远大前程:富有捐助者和穷国政府》(Great Expectations: Rich Donors and Poor Country Governments),http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1333618.

[7] 参见Kenneth Cuip Davis等编,《欧美的自由裁量司法》。

[8] 德国军队从第一次世界大战结束时到第二次世界大战开始时发展的操作原则,成为这本战地手册的基础,战斗使命只是德国支援战术(Aufstragstaktik)的美国版。参见福山和Abram N. Shulsky,《“虚拟公司”和陆军组织》(The “Virtual Corporation” and Army Organization)(加利福尼亚州圣莫尼卡:兰德公司,1997年)。

[9] Stein Ringen,《魔鬼的民族:民主领袖和服从的问题》,24—29页。