第8章
伟大的汉朝制度

秦始皇和他所创建的朝代为何迅速倒塌；汉朝恢复儒家制度，但仍保留法家原则；秦汉时期的中国治理

 

中国第一个大一统王朝的创始人嬴政（死后庙号是秦始皇帝，生于公元前259年，卒于公元前210年），精力充沛，且不可一世，全凭政治权力改变了中国社会。世界闻名的兵马俑是特地为他铸造的，在1974年出土于一个2平方英里的陵墓区。汉朝历史学家司马迁声称，造秦始皇陵动用了70万劳工。即便是夸大其词，但很明显，他创建的国家掌控大量盈余，以惊人的规模调配资源。

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秦始皇把秦的制度推广到全中国，其所创造的不仅是一个国家，而且将在后继者汉朝手里变成一种统一的中国精英文化。这不同于群众现象的现代民族主义。尽管如此，将中国社会精英链结起来这一新意识，坚韧不拔，在朝代兴亡和内乱之后，总能浴火重生。外邦人好几次打败中国，但无法改变中国制度，反被吸收消化，直到19世纪欧洲人抵达。邻居的朝鲜、日本、越南，虽独立于中国政体，但借鉴了大量中国思想。

秦始皇用来统一中国的是赤裸裸的政治权力。他实施了商鞅所阐述的法家原则，其时，秦仍是个边陲国家。他攻击既存传统，推行庞大的社会工程，所作所为几近极权主义，从而激发了社会中几乎每个阶层的强烈反对。仅十四年后，秦朝轰然倒塌，改朝换了姓。

秦朝为后世君主留下一份复杂遗产。一方面，受秦始皇攻击的儒家和传统派，在之后的世纪中，诅咒它是中国历史上最不道德、最为暴虐的政权之一。儒家在汉朝重新得势，试图推翻秦的很多革新。另一方面，秦朝凭借政治权力所建立的强大现代制度，不但活过了汉初的贵族复辟，而且在事实上定义了中国文明。尽管在后来中国王朝中，法家不再是钦准的意识形态，但在国家制度中仍可看到它留下的遗迹。

秦朝国家和崩溃

秦始皇的政策由丞相李斯执行。李斯是法家思想家韩非子的同学，但设下阴谋让后者蒙辱自杀。一旦掌权，这名建国设计师的最初行动是将帝国行政分为两级，共设三十六郡，郡以下设县。郡县的长官全由皇帝从首都咸阳指派，旨在取代地方上的家族精英。早已孱弱的封建贵族是打击对象，历史记载说，为方便监督，全国十二万贵族被迫迁至首都近郊。[1]在人类历史这么早的时期，很难找到如此使用政治集权的案例。这显示中国离开部落社会已有多远。

秦始皇留用的儒家官员抵抗国家集权，在公元前213年建议皇帝重新分封，试图在乡野为自己打下新的权力基础，这似乎不是偶然的。李斯认为，这将破坏他们的国家建设大业：

 

如此不禁，则主势降乎上，党与成乎下。禁之便。臣请诸有文学《诗》、《书》百家语者，蠲除去之。令到满三十日弗去，黥为城旦。[2]

 

秦始皇表示同意，遂命令焚烧经典，据称还下令活埋了四百名不服的儒家信徒。这些行为招致了后世儒家对他经久不衰的憎恨。

商鞅治下的秦国已有统一度量衡，现在推广至全中国。秦始皇还以史籀大篆统一全国文字，这也是秦国当初改革的延伸。改革目的是为了促进政府文件中的文字统一。[3]就是今天，中国各地仍有不同方言。文字统一为确定中国身份发挥了不可估量的作用，不但行政部门有统一语言，而且全国各地都可分享经典的同一文本。

秦朝严格遵守法家方法，其统治如此暴虐，以致在全国激起一系列起义。它的轰然倒塌是在秦始皇死后不久的公元前210年。被押去军事营地的一队罪犯，因暴雨而受阻，遂揭竿而起。法律规定，无论什么原因，延迟到达者都是死罪。小队领袖决定，即使造反，他们的命运也不会变得更糟。[4]叛乱迅速蔓延至帝国其他地区，很多幸存的前君主和前封建贵族，看到秦朝变得衰弱，便拥兵宣告独立。同时，丞相李斯与一名宦官共谋拥戴秦始皇次子胡亥登基，反而死于宦官之手。接下来，宦官又死于他想立为皇帝的子婴之手。出身楚国贵族的项羽，还有其庶民出身的部下刘邦，组织新军队，攻入秦首都，消灭秦朝。项羽分派土地给亲戚和拥护者，试图返回周朝的封建主义。刘邦（死后谥号是汉高祖）转过身来反对项羽，四年内战后成为胜利者。他在前202年建立汉朝，史称西汉。[5]

在项羽封建复辟和秦始皇现代专政之间，新皇帝汉高祖的政权采取折中路线。不像秦始皇，汉高祖没有既存国家的权力基础。他的合法性来自他的魅力，他是反暴政的造反军的成功领袖。为取得政权，他统领一个由杂乱军队组成的同盟，包括很多传统家族和前君主。此外，他还须提防北方游牧部落的匈奴。因此一开始，他改造中国社会的能力，远远低于其前任秦始皇。

高祖创建双轨制度，部分地区恢复了周朝的封建主义。他把内战中支持自己的前君主和将军们分封去小王国，又给自己家庭成员分派新的封地。剩下的地区则保留秦朝的非人格化郡县制，构成高祖自己的权力核心。[6]最初几年，朝廷对小王国的控制很弱。秦朝统一中国的工作本来就不彻底，汉朝早期仍需继续努力。高祖启动这一过程，逐渐取消地方封王中不是刘姓的权力。继承者汉文帝在公元前157年，废了长沙最后一个小王国。皇族成员管辖的封地持续较久，与搬到长安的中央政府日益疏远。公元前154年，它们中的七个为取得完全独立而反叛。成功的镇压导致汉景帝宣布，剩下的封地不再享有行政权力。政府提高征税，迫使封地在兄弟姐妹中分家。西汉开国一百年后，封建统治最后的残余变得无权无势，地方官几乎都是中央政府指派的。[7]

家族拥有地方权力、不受中央政府管辖的周朝封建主义，在中国后来历史上定期回潮，尤其是在朝代交替的混乱时期。中央政府一旦站稳脚跟，又夺回对这些政治体的控制。从来没有一次，封王强大到可逼迫帝王作出宪法上的妥协，如英国的大宪章。中国地方上的封王，不像封建欧洲的对应阶层，从未获得法律上的合法性。我们将看到，以后的世袭贵族试图在中国掌权，不是打造地方上的权力基础，而是直接攫取中央政府。强大国家早期的中央集权，随着时间的推移，竟使自己变得永久化了。

在中国不同地区根除家族统治，代之以统一的国家政府，事实上是法家的胜利，也是秦建立集权强国传统的胜利。但在其他方面，尤其是在意识形态上，儒家的传统主义得以东山再起。汉武帝（公元前141—前87年在位）治下，儒家学者重返行政高位，兴办太学，设置儒学五经博士，专门研究各自的经典。读好经典成为做官的敲门砖，著名的科举制度的雏形也于此而起。[8]

思想领域也发生重大变化。法家为君主着想的残酷统治，原是商鞅和韩非所倡导的，此时遭到贬谤，民为邦本的古代儒家见解重又获得尊敬。这离民主观念还很远，没有一名儒者相信，对皇帝的权力或权威应有制度上的正式制衡，更不用说普选或个人权利。对皇帝权力的唯一制衡是道德；也就是说，给予皇帝正确的道德教育，敦促他仁民爱物，并时常劝诫他不可辜负这些理想。

早期的皇权也有限制，因为皇帝身处儒家官僚机构之中。官僚机构只是皇帝的代理人，没有制衡皇帝的正式权利。但像所有的官僚，凭借专长和帝国运作的知识，他们施加了可观的非正式影响。像任何等级组织的领袖，从军队、公司到现代国家，坐在汉朝政府顶端的皇帝，必须依赖众多顾问来制定政策、执行命令、判决呈入朝廷的案件。这些官员负责训练年轻太子，等他们长大登基后，再提供咨询服务。传统和文化上的威望，增加了高级官僚左右皇帝的影响。历史记载中，丞相和尚书批评皇帝的案例很多，有时还得以扭转有争议的决定。[9]

武装起义是对坏皇帝的最后制裁，根据儒家天命流转的原则，又是正当合法的。天命的首次提出是为了辩解公元前10世纪周对商的篡夺，之后又被用来辩解对不公或腐败皇帝的造反。没有精确规则来确定谁享有天命，其获得往往是在造反成功之后（第20章对此有更详尽的讨论）。显而易见，这种制衡是非常极端的，带有极大风险。

君以民为贵的儒家思想，把负责制的原则带进了中国政府。但要注意，这个负责制不是正式或程序上的，而是基于皇帝自己的道德观念，而这观念又是官僚机构所塑造的。列文森（Levenson）和舒尔曼（Schurmann）认为，官僚机构所塑造的道德说教，主要反映了自身利益。也就是说，他们强烈反对法家君主赤裸裸的专制统治，因为儒家就是这种权力的首批受害者。他们只想在汉朝复辟时期保护自己的地位。这些官僚不是公众利益的监护人，而在代表基于亲戚关系的社会等级制度；他们自己，又恰恰身处该制度的顶端。[10]尽管如此，对这一执政的意识形态，还是要多讲几句。它至少在原则上坚持君主应对人民负责，并执意保护抗衡集权的现存社会制度。

汉朝政府的性质

汉朝时期涌现出的中央政府，在秦朝的独裁集权与周朝的亲戚制度之间，取得了更好的平衡。它日愈合理化和建制化，一步步解决家族统治的地方势力。在西汉末期王莽的土地改革之前，没有试图使用权力来从事大规模的社会工程。基本上，它不触及既存的社会人脉和产权。为营造公共工程，它也征用徭赋，但没有秦朝那样穷凶极恶。

汉朝时期，中国政府愈益建制化。在家族制中，无论是周朝的中国，还是当代的非洲或中亚国家，政府官员获得任命，靠的不是自己的资格，而是与统治者的亲戚或私人关系。权力不在职位，而在担任此职的人。政治制度的现代化，就是指家族统治被官僚机构所取代。根据马克斯·韦伯的经典定义，现代官僚机构的特征包括：因功能而分的官职需有明确专长、在界定清晰的等级制度中设立各级官职、官员不得有独立的政治基础、官员必须遵守等级制度中的严格纪律、薪俸官职只是谋生的职业。[11]

西汉的中国政府几乎符合现代官僚机构的全部特征。[12]政府内确实有很多留用的家族官员，尤其是在高祖统治的早期，因为皇帝需要反秦和内战盟友，以帮助自己巩固新政权。但在中央政府，非人格化基础上选出的官员逐一取代家族官员。朝廷显贵和执行君主决策的永久官僚机构之间，出现了日益明显的差别。

始于公元前165年，皇帝昭告全国高级官员，推荐定额的优秀青年以任公职。汉武帝治下，官员被要求担保其推荐人选的孝悌和正直。在公元前124年，郡官推荐的学生赴都城长安的太学参加考试。考试成绩最好的，接受老师和学者的一年培训，以钦准的儒家经典为基础，然后再次参加考试，以担任政府要职。用人的来源也在进化，例如设立专职人员巡游帝国查找人才，或邀请公众就帝国现状撰文参加竞赛。这种非人格化用人，允许非汉族人才脱颖而出，例如出身匈奴的军事将领公孙昆邪。[13]

公元前5年，中国的编户人口是六千万，在首都和省级供职的就有大约十三万官员。政府设立专门培养公职人员的学校，训练十七岁或以上的青年，测试他们阅读不同文体、管账等能力。（到隋唐时期，科举制度将变得更为成熟。）汉朝仍有很强的家族因素，高官可推荐儿子或兄弟担任要职，推荐制度肯定不能杜绝一切私人影响。就像后续的朝代，任人唯贤仍有教育条件的限制。只有富贵人家才能培育出满腹经纶的儿子，有资格获得推荐或参加考试。

尽管尚有家族制的残余[14]，根据韦伯的定义，汉朝的中央政府日愈官僚化。职位最高的官员是三公，从高到低分别是丞相、御史大夫、太尉。有时，丞相职位一分为二，分成左右丞相，可以互相监督，互相制衡。三公之下是九卿，各有自己的僚属和预算。最重要的卿中，有掌管宗庙祭祀的奉常（后改称太常）、负责皇帝禁卫的光禄勋（秦时称郎中令）、负责皇宫和京城守军的卫尉、负责皇帝财政的少府、负责司法的廷尉、负责粮食和税收的大司农。在当时农业社会里，这最后一职无疑是非常重要的。他手下有六十五个机构，派遣高级官员去各州帮助管理谷仓、农活、水利。[15]

理性的官僚机构不一定追求理性的目的。奉常手下的机构分管奏乐（太乐）、祝祷（太祝）、牺牲（太宰）、星象（太史）、占卜（太卜）。太史向皇帝提供举办大事和仪式的凶吉日期，还监督文官考试。太祝下设三十五名僚属，太乐掌管三百八十名乐人，政府的规模于此可见一斑。[16]

汉朝政府最不寻常的特征之一，就是文官政府对军队的有效控制，这可追溯到中国历史的最早时期。中国截然不同于罗马，后者雄心勃勃的将军，如庞培（Pompey）和尤利乌斯·恺撒（Julius Caesar），经常争夺政治权力。中国也不同于军事政变频繁的现代发展中国家。

这不是因为中国缺乏军人权威或魅力，其历史上充满了常胜将军和赫赫武功。即使在战国之后，中国仍继续打仗，主要与草原游牧民族，但也包括朝鲜、西藏以及南方部落。几乎所有朝代的创始皇帝，都凭借自己的军事能耐而登上龙位。如我们所知，刘邦原是农家子，全凭军事上的组织和战略能力才当上汉高祖，他当然不会是最后一个。到了唐朝，像安禄山那样野心勃勃的将军也试图争夺王位。唐朝的最终崩溃，是因为防御北方野蛮部落的边境军队得以挣脱中央政府的控制。

一般来讲，征战成功的王朝创始人一旦登基，就会卸下戎装，实施文官统治。他们和他们的继承人，摒除将军于政治之外，放逐野心军人至遥远边境，镇压妄图起兵造反者。不像罗马近卫军（Praetorian Guards）或土耳其禁卫军（Janissaries），皇帝的宫廷卫士在中国历史上从没扮演过王者之王的角色。考虑到战争对国家形成的重要性，中国文官统治为何如此强大？弄清此事非常重要。

原因之一是军事等级的建制化比不上文官。太尉、前将军、左将军、右将军、后将军，按理说，其地位都高于九卿，但这些职位经常是空挂的。它们多被认为是仪式性的，没有真正军事权力，通常由文官担任。此时，军队中尚无专业军官，皇帝手下的官员出将入相，被认作文武双全。一旦开国的内战结束，军事长官通常被派去边远的草原或要塞，远离文明。抱负不凡者所追求的，不会是这种职业。[17]

这些理由又带出新的疑问，中国制度中的武官为何获得如此低下的威望，答案很可能是规范化。春秋和战国的严峻考验中涌现出一种思想：真正的政治权威在于教育和教养，而不在于军队威力。觊觎王位的军人发现，必须披上儒家学问的外衣，方能获得他人的信服；必须让儿子接受大儒的调教，方能继承王位。光说笔杆子比剑更为强大，这似乎还不够。我们应该考虑，文官政府得以成功控制军队，最终还得依赖有关合法权威的规范思想。如有需要，美国军队明天就可夺走总统权力，但它没有这样做。这意味着，大多数军官即使在梦中也不想去推翻美国宪法，如果真的想做，他们指挥的大多数士兵也不会服从命令。

汉朝在两种利益群体中取得平衡：一方面，大家都想创建强大统一的中央政府，以避免东周式的动乱和战争；另一方面，全国的地方精英又试图尽量保留自己的权力和特权。秦始皇打破制度上的平衡，过于偏向集权国家，所侵犯的不仅是家族精英的利益，而且是普通农民的利益。农民以前面对地方领主的暴政，现在则换成了国家暴政。汉朝重作平衡，既考虑曾是秦朝打击对象的封王和贵族的利益，又致力于逐渐减少他们的影响。它的儒家思想，虽糅入法家精神，但又矢口否认，使自己重归合法。西汉创建的国家是稳定的，因为大家达成妥协。但与秦朝比，它又是薄弱的，尽量避免与残余的贵族影响发生正面冲突。这一新平衡是成功的。除了篡位皇帝王莽（公元前45—公元23年）短命的“新朝”，汉朝存活了四个多世纪，从公元前202年到公元220年。这是颇不寻常的政治成就，但很遗憾，最终还是不免寿终正寝。

[1] John A. Harrison，《中华帝国》，85—86页。

[2] 引自列文森和舒曼，《中国历史解说：从开始到汉朝的衰落》，87页。编者按：原始引文见《史记·卷八十七李斯列传》。

[3] 张光直等，《中国文明的形成：考古学的视角》，271页。

[4] Edgar Kiser和蔡勇，《战争与科层官僚制在秦国：对一个反常案例的探索》。

[5] 列文森和舒曼，《中国历史解说：从开始到汉朝的衰落》，80—81页；John A. Harrison，《中华帝国》，95—96页。

[6] 鲁惟一，《秦汉帝国的政府：公元前221—公元220年》，43页。

[7] 张光直等，《中国文明的形成：考古学的视角》，276页。

[8] 列文森和舒曼，《中国历史解说：从开始到汉朝的衰落》，83页。

[9] 鲁惟一，《秦汉帝国的政府：公元前221—公元220年》，95—97页。

[10] 列文森和舒曼，《中国历史解说：从开始到汉朝的衰落》，88—91页。

[11] 特征列表：
a．官员本身是自由的，只须在规定范围内服从权威。
b．他们被分配到明确定位的等级制度的职位。
c．每个职位都有规定的专长范围。
d．职位的任免基于自由的契约关系。
e．选择候选人是以技术资格为基础。
f．官员的酬劳是固定薪水。
g．职位是任职者唯一的职业。
h．职位成为一种职业。
i．所有权和管理之间的分离。
j．官员遵守严格的纪律和掌控。
马克斯·韦伯，《经济与社会》第1卷，220—221页。很多评论家提到，韦伯的定义最适用于他最熟悉的普鲁士—德国的官僚机构，却不能准确描述今天诸多公共或私人的有效科层机构。例如，平面管理（flat management）的很多范例将高度自治权下放给属下，并放松经典等级制度的严格掌控，使不同职位之间的边界模糊不清。但依我看，现代官僚机构最重要的特征，如职位的专业性、职位从属于更高级政治权力、公私分明，仍是所有现代公共管理制度的特征。Allen Schick主张，公共管理中最新革新，仍需基于传统的科层官僚机构。参见他的文章《为何多数发展中国家不应尝试新西兰的革新》（Why Most Developing Countries Should Not Try New Zealand Reforms），载《世界银行研究观察家》（World Bank Research Observer）第13卷，第8期（1998年）：1123—1131页。

[12] 这一点由顾立雅在《中国官僚机构的开始》（The Beginning of Bureaucracy in China）中指出。

[13] 鲁惟一，《秦汉帝国的政府：公元前221—公元220年》，74—76页。

[14] 家族制主要幸存于小王国和藩国，作为汉朝当初政治妥协的一部分。秦朝的郡县制，现被复杂的多层行政所取代。郡和藩国被分割为县、国、道、邑。到公元2年，如此的行政单位在全国有1 577个。国（侯国）是家族化的官职，可出钱购得，也可安插皇帝的亲戚或豪强贵族。它是世袭的，在某种情况下，可被用于奖励皇帝的亲戚。然而，不像欧洲的封建领地，它们不是独立的世袭贵族阶层的堡垒。更确切地说，国像是中央政府可轻易创造或撤销的封赏，以示对各政治参与者的抚慰或处罚。鲁惟一，《秦汉帝国的政府：公元前221—公元220年》，46—50页。

[15] 鲁惟一，《秦汉帝国的政府：公元前221—公元220年》，24—30页。

[16] 鲁惟一，《秦汉帝国的政府：公元前221—公元220年》，24—25页。

[17] 鲁惟一，《秦汉帝国的政府：公元前221—公元220年》，56—62页。